经部领导批准，5月14日至28日，尚春博同志率领人事部公务员考核培训考察团一行11 人到德国、西班牙进行了为期两周的培训考察。培训考察团到德国内政部、施佩尔市政厅、国家行政学院、联邦行政学院、西班牙公共管理部、卡斯蒂亚地区管理学院、西班牙地理协会等单位进行了考察，听取了24名专家学者和官员讲解公务员考核评估理论和工作实践，并进行交流座谈。培训考察活动内容丰富，重点突出，安排紧凑，取得了比较好的效果。现将有关情况报告如下：
一、德国公务员管理及考核工作基本情况
德国为联邦制国家，《基本法》为根本大法，在不违背该法基本原则的前提下，16个州有权制定各自的宪法和法律法规。
(一) 德国公务员管理方面主要情况
德国约有500万公务员，分为终身制和雇员制公务员。终身制公务员和国家确立效忠关系，代表国家行使公共权力，全职工作，政治中立。雇员制公务员则以合同或协议的形式确定服务期限、工作职责、薪酬等权利和义务，有罢工的权利。
德国对公务员实行分类管理。公务员共分为初级、中级、较高级和高级4类，其中，初级类人员应具备初级中学文化水平，中级类人员应具备中等专业学校文化水平，再经过两年针对性培训，这两类人员主要从事一些体力和辅助性质的工作；较高级类人员应具备高中文化水平，或三年高等专科学校毕业，主要从事一些简单的管理工作、公文处理和警察事务；高级类人员应具备大学以上文化水平，在行政部门从事较为复杂的管理和决策工作。
德国为法治国家，在公务员管理方面有比较系统完善的法律制度。如，联邦一级有《联邦公务员法》，各州有各自的公务员法，做到公务员管理的各个环节都依法进行。德国公务员收入稳定透明，全国一致，并在税收、补贴、假期等方面向已婚和多子女家庭倾斜。公务员诉求渠道畅通，终身制公务员可以通过工会组织和行政法院维护自己的权益，雇员制公务员可以通过工会与政府进行谈判。
近年来，适应公共管理改革浪潮，德国在公务员管理方面一直在进行改革探索。如施罗德总理执政时期，提出了建设现代化国家的改革目标，为调动公务员工作积极性，采取了制定激励政策、引入现代人力资源开发体系、对高层次人员进行专业化培训等一系列改革措施。目前，改革仍在进行之中，如内政部正在制定雇员制公务员绩效评估与部分工资挂钩的政策，计划于明年实施。
(二)德国公务员考核的主要做法
联邦和州的公务员法规定了公务员考核评估的基本原则，如《联邦公务员晋级晋职法》规定，在五年内对公务员至少进行一次考核；莱茵兰—普法耳茨州法律规定，考核只针对见习即将期满、申请晋升职位和转任其他职位的公务员。在法律框架下，各级政府、各部门在公务员考核方面具体做法不同，如有进行定期考核的，也有只对需晋升、调转岗位的人进行专项考核评估的；在考核的时间上，有1年考核一次的，也有2、3年或4 年考核一次的；在考核标准上，有评定分值的，有分等次的等。但从总体上看，联邦和各州公务员考核也有许多共同之处，主要有以下四方面：
1、考核目的立足于开发人
一般来说，德国公务员考核评估的结果与晋级、工资、奖励等没有关联。对被考核公务员而言，可以通过这种比较公正、透明的考评，对自己胜任工作的能力以及工作业绩有一个比较明确的自我认知；对人事管理部门和管理者而言，考核的目的主要是促进人力资源开发，即对公务员能否胜任工作做出评价，并根据其能力特征预测未来发展方向，提出相关培训建议。同时，考核也为上下级及横向之间提供沟通交流的机会。
2、考核内容针对性强
德国公务员考核主要为业绩考核和综合能力评估两项。通常情况下，业绩考核主要包括工作态度、责任心、工作效果和质量、工作方法、专业知识、合作能力等，主要评估其是否胜任工作。综合能力评估主要包括理解能力、思维判断能力、决策实施能力、谈判技巧、创造性工作能力、沟通交流能力、对工作压力的承受能力、学习能力等，主要评估其发展潜力和方向。对领导者要专门进行领导能力考核评估。对工勤人员采取比较简便的考核方式。55岁以上的公务员不参加考核。
3、考核程序注重保障公平
考核评估的方式主要有两种，一是根据确定的岗位目标任务，对完成工作任务情况进行评估，二是填写考核评估表。考核程序为：第一，考核前谈话，直接上级作为第一考核人与被考核公务员谈话，先由被考核人对自己作出评价；第二，第一考核人写出书面意见交给上级领导（第二考核人）。第二考核人主要对第一考核人是否公正和履行程序进行审查。如果两位考核人对被考核人的评价不一致，以第二考核人评价为准；第三，公布考核结果，对考核结果或其中的评价不满的，被考核人可在1 个月之内到人事部门申诉或直接到行政法院上诉。如人事部门或法院无法否定考核结果，将有关档案保存备查。为保障公平，对非全日制工作的人员、残障人等弱势群体采取了保护性措施。
考核工作由人事部门负责组织。为统一考核评价标准，人事部门先对考核责任人进行培训，在考核工作进程中不断接受政策咨询，并对考核工作进行监督。
4、积极探索业绩考核与薪酬挂钩的有效形式
据莱茵兰—普法耳茨州和巴登—符腾堡州介绍，近几年来，为了改变比较僵化的分配制度，在某些领域实行了业绩考核结果与薪酬(奖励部分)挂钩的办法，但试行一段时间 后，感到阻力比较大。有的人认为对业绩打分、分档次不科学；有的人认为工作业绩出自团队，仅仅奖励个人不够合理；有的领域工作业绩不容易量化等等。目前，有关改革措施基本已不再实行。
在介绍主要做法的同时，德国有关方面人员也谈了他们在实际工作中遇到的困惑和问题：一是由于直接领导不愿得罪人或担心影响相互关系，所给的评估分数偏高和比较平均，使考核难以发挥作用；二是由于考核是由具有主观性的人来实施的，且大部门工作无法计量和测量，考核难以做到客观公正；三是考核中存在职务层次越高的人评估分数越高的现象。
三、西班牙公务员管理及考核工作基本情况
1978年宪法颁布后，西班牙开始进行现代化和民主化改革，建立行政权、立法权、司法权三权分立的体制，同时实施行政权力下放。西班牙行政管理分国家、自治大区、地方三级，全国有17 个自治大区，自治大区有比较大的自主权和独立性，依法享有50%的行政权和国家公共财政预算，国家和地方各享有25%的行政权和国家公共财政预算。当国家权限与自治大区权限发生冲突时，由宪法法院进行裁决。
(一)西班牙公务员管理基本情况
公共管理部负责公务员管理工作，在各自治区设有派出机构。全国有240万公务员，其中属国家级管理的有50万，包括行政、立法、司法以及军队、学校等机构的工作人员。
关于公务员的管理，尚无专门的法规(《公务员基本章程》已交议会讨论)，相关内容散见在有关法律法规中。
选拔公务员要依法进行资格性考试。公务员考试分公共科目笔试、专业科目笔试和面试等环节。所有通过考试的公务员要参加初任培训，根据考试成绩由学员挑选工作岗位。
西班牙对公务员实施分类分级管理，将公务员由高到低分为A、B、C、D、E 5 类，共30级。对各类公务员有学历上的要求，如A类公务员要求有学士以上的学位，B类公务员要有技术工程类学位或三级职业培训证书等。
法律规定了公务员的权力和义务，如公务员必须忠于宪法、忠于国王，全职工作；公务员有平等晋升的权力；公务员身份不能撤销；公务员可参加工会等。
(二)西班牙公务员考核工作
严格说来，西班牙没有针对公务员个体的考核制度。西班牙非常重视公众对公共服务部门的整体评价，重视政府对公民的服务水平，上世纪九十年代以来，为提高公共服务质量，建设公共服务型政府，西班牙通过立法建立公共管理质量监督评估制度，对内部人事管理的评估是其中一项内容。目前这项工作只在部分单位实施，下面予以简要介绍。
法律规定，政府预算支持的单位都要接受公共管理质量监督评估。评估分六个步骤：第一，是通过民意测验了解公民的期望要求以及对服务的满意度。第二，提出服务质量目标，公民不满意可投诉。连续三年获公民满意的部门即可向公共管理部申请颁发有关证书。第三，公共服务部门必须成立专门机构，处理公民投诉建议。第四，申请评估。评估委员会对申请单位制定战略计划、机构设置、人事管理、资源使用效率、男女平等、内部交流等各项指标进行评估打分(评估表格参照欧盟质量评估体系设计)。第五，对评估结果进行认证和奖励。对评估达到规定分数的，公共管理部颁发服务质量合格证书，并对其中分数最高的进行奖励。第六，对公共服务质量进行督察。公共管理部将总体评估情况写出年度报告向社会公布，接受社会监督。
另外，为提高公务员工作积极性，改善公共服务质量，西班牙计划建立公务员业绩考核制度，目前，公共管理部已在工作任务比较容易量化的社会保险总局进行试点。正在制定中的《公务员基本章程》也明确规定，公务员绩效考核结果将作为职务晋升、调换岗位的重要依据，并和工资待遇挂钩。
四、有关思考和建议
德、西两国尤其是德国的公务员制度建立多年，运转比较稳定成熟，其中有许多科学合理的成分，值得我们学习借鉴。我国从1993年建立公务员制度以来，在公务员考核方面也探索出许多行之有效的做法，形成了比较系统完备的制度体系，取得了比较好的效果，但还存在需要总结完善的地方。下面，结合这次考察的内容，对完善我国公务员考核制度提几点建议：
(一)以人为本，完善考核目的
考核是公务员管理的重要环节。实施公务员考核的目的主要是调动公务员工作积极性，促进公务员队伍建设，提高公共服务质量。现代人力资源管理理论认为，考核是一个学习、改进和控制的过程，考核的实质不再是为了得到公正的评价结果，而是通过持续、动态和双向的沟通，达到提高个人和组织绩效目标，促进个人和组织共同成长发展的目的。我们感到，在考核问题上，我们与德国等有关国家有一种“观念”上的差距，他们考核目的不是将人分成等次，而是重在人性化的关怀，重在有针对性地进行开发和培养。从我国公务员考核实践来看，比较重视考核的激励作用，而对通过考核甄别公务员的能力类型，以便有针对性予以培养开发方面重视不够。借鉴德国公务员考核工作经验，我们要进一步完善公务员考核目的，在重视激励的同时，更应重点关注公务员的培养和发展，通过考核发现问题，提出改进的方向和方法，从而提升公务员的能力，提高行政机关整体绩效。
(二)统一制度规范，具体做法适度灵活
我国地域广大，地区、行业之间差别较大，公务员层级比较多，工作性质、特点各有不同。考核又是一项比较具体的常规性工作，需要广大公务员的认同、支持和参与，否则易流于形式。这就需要制度设计上既要统一规范，保证基本的原则、程序和要求，又要在具体做法上适度灵活，给基层操作留有一定空间。公务员法第五章对公务员考核工作作了统一规范。在这一法律框架内，应允许具体实施部门结合实际有所变通，比如，各地各部门可根据不同的考核目的、考核对象及工作性质，设计相应的考核标准体系；在分类分层考核的基础上，制定不同层次、不同职位公务员考核办法等。
(三)要充分发挥直接领导的作用
管理工作的基本要求是人权与事权一致。考核是管理工作的一部分，最了解公务员工作情况的应是其直接领导。借鉴德国等国的做法，我国公务员考核中应更多发挥直接领导的作用，使其切实负起责任：一是在确定年度工作任务目标过程中增加与直接领导沟通协商的环节。我国各级行政机关大多没有进行科学规范的岗位职责分析，且有不少临时性、突发性工作任务，不太容易制定科学的考核指标。在这种情况下，与直接领导面谈或签定目标责任书是比较有效的方法。二是直接领导要对被考核公务员写出评价意见，尤其要提出发展或培训的建议。三是在确定考核等次过程中要更重视直接领导的建议，正确看待民主测评的作用，防止“过度民主化”倾向。
(四)要健全公务员权益保障渠道
考核是对公务员工作绩效乃到德能的评价，公正公平是最重要的。德国非常重视保护公务员的合法权益，这一点值得我们学习借鉴。一是健全考核程序。在制定公务员考核具体办法中，要明确规定考核程序，严格按程序操作，做到程序公正。二是重视沟通反馈。考核是领导与被领导深度沟通的机会，通过沟通加强理解、达成共识、促进工作也是考核的重要目的。所以在考核过程中，直接领导要与被考核者面谈沟通，肯定成绩，指出不足和努力的方向。三是畅通权益保障渠道。对考核结果或评价有异议的，允许公务员向上级领导和人事部门提出申诉，必要时，可组织专门的委员会进行调解和仲裁。四是建立和完善考核监控机制。公务员主管部门采取多种形式对各部门的考核工作进行监督检查，及时纠正出现的偏差，对各部门考核工作进行规范。
(五)尽快推进政府绩效管理与评估工作
上世纪八十年代以来，西方发达国家在进行公共管理改革过程中，比较普遍地采用绩效管理方法，对公共部门进行绩效评估。西班牙借鉴欧盟委员会的做法，对公共部门的服务质量进行评估，效果比较好。近年来，我国一些地方政府和部门也开始进行政府绩效管理和评估活动，运用目标责任制、社会服务承诺制、效能建设、行风评议等方式对政府工作进行评估，但这项工作总体上处于探索阶段。加强政府绩效管理和评估是深化行政管理体制改革的重要内容，也是落实科学发展，树立正确的政绩观的重要措施。建议积极推进政府部门绩效管理和评估工作，并将公务员管理水平作为评估的重要因素，以促进包括考核在内公务员管理和队伍建设取得更大进展。
四、主要体会
培训考察活动取得圆满成功，我们认为，主要得益于以下几个因素：
(一)有关各方高度重视，准备充分
此团是中国与欧盟合作项目，因此部里高度重视，国际交流与合作司全力投入，司长刘延国及具体承担此项目的同志反复与欧盟有关方面进行联系协商。欧盟及德、西两国有关方面也非常重视，主动与我们沟通，并派专人到中国了解培训需求，协商培训考察事宜。具体承办方德国国家行政学院和西班牙阿尔塔伊咨询公司也做了大量工作。行前，我们收集学习了两国公务员制度方面的有关资料，准备了比较详细的考察提纲。
（二）课程设置科学合理，针对性强
此次培训考察课程设置比较好，紧紧围绕公务员考核这一主题，既有专家学者从理论研究角度进行分析讲授，又有不同层级的管理者讲解操作实务，既有公务员综合管理部门的官员讲解法规政策，又有人力资源部门的官员介绍具体案例，理论与实践相结合，针对性强。课程安排饱满，结构合理。授课人员层次较高，多为司长、处长和教授，分析比较全面透彻，实事求是。
（三）接待规格较高，双方交流合作愉快
德、西两国的接待工作隆重正规，态度热情，规格比较高。期间，西班牙公共管理部总秘书长(相当于副部长职务)福朗西斯科.哈维尔.贝拉斯盖斯先生接见考察团并进行了工作会谈。德国国家行政学院院长费斯博士、西班牙公共管理部处长荷塞先生为这次考察培训做出详细安排，对考察培训活动顺利进行起了较大促进作用。项目承办单位也派人全程陪同，安排周到细致。
（四）团内管理严格，团员精神面貌好
考察团成立临时党支部，坚持实行统一领导。全团人员严格遵守有关制度，上课认真做笔记，积极思考，踊跃提问，做到了交流互动。与德、西两国人员的交流热情礼貌，大方得体，展现出良好的精神风貌，受到外方人员的好评。
附：培训考察团成员名单
尚春博 人事部机关党委常务副书记
孟宪诒 人事部公务员司副巡视员
陈其金 四川省人事厅副厅长
廖龙如 江西省人事厅副厅长
李 刚 湖北省人事厅纪检组长
王德富 山东省青岛市人事局副局长
张虎成 陕西省人事厅工资处处长
张 艳 人事部公务员司考核奖励处调研员
陈东升 人事部人事教育司综合任免处处长
张彦爽 人事部监察局综合处处长
吴文武 人事部国际交流与合作司国外培训处处长
人事部赴德国、西班牙公务员考核培训考察团
二〇〇八年六月十四日
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发布: 2008-8-02 22:38 查看: 865次