摘 要:政府績效評估對于提高我國政府績效、提升政府能力以及改善政府與公民之間的關系有着重要的意義。但是,我國績效評估還處于起步階段,其發展運用還存在很多問題。從行政文化角度來看,崇拜權力、重中庸、“潛規則”、重人治等爲政府績效評估的運行設置了重重障礙。要走出這些困境,必須完善政府績效評估制度,通過良好而剛性的制度來“矯枉過正”,并形成政府績效評估的良好氛圍。
關鍵詞:政府績效評估;行政文化;制度;完善
20世紀70年代以來,随着政府成本意識逐漸增強和公民參與願望日益加強,政府績效評估作爲一項重大的政治活動而蓬勃開展起來。西方國家打着以企業家精神改革政府的旗幟,倡導提高政府績效、向社會與公民提供優質高效的公共服務。例如美國在1993年頒布了《政府績效與結果法案》,以立法的形式明确了績效評估的概念與制度;英國在雷納評審、公民憲章運動等實踐活動中,建立健全了績效評估機構和制度,擴大了公民參與的渠道。随着我國行政改革的不斷深化,政府績效評估這種有效的管理工具開始受到政府與公民的廣泛關注。那麽,政府績效評估在我國進展如何呢?我們将就此做一些探究。
一、政府績效評估對我國的意義及不足
運用“績效”概念來衡量政府活動的效益,其含義比企業績效的意義更爲廣泛,反映了政府在社會經濟管理、公共服務活動中的業績和效益,體現了政府管理、服務的能力。那麽,何謂政府績效呢?“所謂政府績效,即是政府的業績與成效,是政府在其存在及活動過程之中通過發揮其功能和作用而取得的成果”。〔1〕事實上,政府績效主要包括政治績效、經濟績效、社會績效和文化績效,它不隻是一個政績層面的概念,“它還包括政府成本、政府效率、政治穩定、社會進步、發展預期的含義在内”。〔2〕因此,政府績效評估,可以解釋爲以績效爲本對政府進行的測評與考評,“是根據管理的效率、能力、服務質量、公共責任和社會公衆滿意程度等方面的判斷,對政府公共部門管理過程中投入、産出、中期成果和最終成果所反映的績效進行評定和劃分等級”。〔2〕在績效期結束時,通過預先制定好的計劃,評估主體對政府的績效目标完成情況進行評價,評價的依據就是在績效開始前所達成一緻的關鍵績效指标,如經濟績效、公共責任、服務質量、公衆滿意度等。
政府績效評估注重全方位地監控、評價政府績效。作爲一項有效的管理工具,它對西方國家的影響有目共睹。因此,積極學習國外先進的績效評估理論與實踐,并結合我國國情,完善我國政府績效評估制度,意義十分重大。
(一)有利于提高我國政府績效
現代政府皆以爲公民和社會提供優質高效的公共服務爲宗旨,因此,管理的核心問題是要提高績效。政府績效評估正是對一些關鍵的指标進行全面監督、評價,利用其計劃輔助、監控、激勵等功能來促使政府節約行政成本、合理配置資源、改進服務質量以提高公衆滿意度。因此,推進我國政府績效評估,能促使政府調整經濟結構,配置資源,增強“成本———收益”意識;能讓政府工作人員轉變行政理念,擺脫政治優越感,真正樹立服務意識,從而遠離在實際服務工作過程中的懈怠和疏忽;能避免在公共服務中政府經常出現的“錯位”、“越位”和“缺位”現象,有效地供應和保障公共産品與公共服務,維系社會的良好秩序和道德習性。通過政府内部提高績效之風的形成,使得績效意識貫穿于行政管理的各個環節。
(二)有利于提升政府責任意識
績效評估是将政府治理的成績等級、效益進行等級劃分,并與适當的獎懲機制結合起來,能激發政府工作人員的工作積極性和主動性,可以避免我國傳統行政模式下政府機構重疊,人浮于事等現象。另外,政府績效評估強調以行政結果爲導向,提倡把原先由政府壟斷的部分職能交由非公共部門來實現,體現了放松規制和市場化改革的取向,當然,這種放松規制并不是不要規制,而是旨在探尋一種新的公共責任機制,“既要放松具體的規制, 又謀求結果的實現;既要提高公務員的自主性,又要保證公務員對公衆負責,對結果負責……”〔3〕
(三)有助于改善政府與公民之間的關系、維護政府形象
政府績效評估必然要求政府對其角色進行重新定位,政府與公民之間關系由管理者與被管理者轉換爲服務者與被服務者,公共權力的運行主要是爲了有效提供公共服務,實現最廣大人民的根本利益。同時,由于績效評估過程要求透明化行政和信息公開,廣大群衆能更好地了解政府,并積極參與到政治活動中來,這對于增進政府與公民之間的溝通與了解,強化公民對政府的信任以及維護政府“全心全意爲人民服務”的形象大有裨益。
然而,政府績效評估在我國起步較晚,在實踐中還存在很多不足,如無法建立一套完善的政府績效評估的指标體系,評估程序沒有規範化,存在着政府自我評估和以簡單化的ＧＤＰ增長率來衡量績效的傾向等。事實上,不僅如此,在現行行政管理體制下的政府績效評估,由于源自西方發達國家,難免“水土不服”,其中一個值得我們重視的就是行政文化的制約。那麽,我們将着手從行政文化的角度來探讨我國行政文化對政府績效評估的制約或影響。
二、行政文化對政府績效評估的制約
從狹義來講,行政文化是指“行政意識形态,即在行政實踐活動基礎上所形成的,直接反映行政活動與行政關系的各種心理現象、道德現象和精神活動狀态。”〔4〕行政文化通過民族特性和民族形式的不斷發展,會逐漸積澱爲行政文化傳統,最後形成各具特色的行政文化。那麽,當源于西方國家的政府績效評估“遭遇”中國特色的行政文化時,其發展進程會出現什麽問題呢?
(一)崇拜權力的行政文化使得政府績效評估忽視“民意”
崇拜權力的行政文化即“官本位”的行政文化。中國兩千多年的經驗和傳統将崇拜權力意識和“官本位”的價值标準深深烙印在每一個中國人的心底,支配着人們的行爲選擇。因爲權力的巨大能量以及它能給權力主體帶來的巨大收益鋪就了國人崇拜權力的獨木橋,盡管經過半個多世紀的努力,但“官本位”的土壤并未掘淨。這種崇拜權力的行政文化導緻了多數行政官員缺少“服務精神”,給政府績效評估的進程帶來了不少困難。首先表現在績效評估缺少公民及社會團體的參與,評估還隻是政府内部自上而下的監督,難免有“官官相護”之嫌疑;其次表現在政務信息及評估過程不公開,忽視了他們的職責是提供優質高效的公共服務,做到透明化行政以及提高人們對政府管理與服務的滿意度。比如很多政府官員一心隻想着做“面子工程”和“政績工程”給掌握他們官職升降的領導看,搞不重視“民意”的重複建設。
(二)重中庸的行政文化使政府缺乏競争意識
源于西方的政府績效評估追求效率、效益,提倡競争,充分發揮個人和組織的能力,适者生存。而我國的儒家思想崇尚“和”,提倡“和爲貴”,避免人與人之間的競争以維護社會穩定,這也對中國曆代官場影響至深,造就了一大批唯唯諾諾之輩。本着“和”的原則,“自己人,好說話”,所以我們在總結報告中常常聽到的是這個部門工作不錯,那個部門工作也很得力,有小差錯也隻是輕描淡寫,一筆帶過。對于績效評估而言,這毫無疑問是一種緻命傷,最後也終将流于形式。
(三)“潛規則”的行政文化使政府績效評估制度失靈
中國社會在各種規章與制度之外,或者各種明文規定的背後,還存在一些不成文卻能得到廣泛認可與遵循的規矩,它雖然不成文,卻深入人心,約定俗成,使得當事者心照不宣。這種“潛規則”的行政文化以“情理”作爲支撐,在這個環境中生活的所有人,都深受其影響。“以親情、人情爲紐帶形成的家庭家族的‘血緣’、老鄉的‘鄉緣’、同學校友的‘學緣’、舊同事的‘業緣’這四個圈子四重關系,組成了中國這樣一個特有的人情王國”。〔5〕相對于正式規則在現實生活中常常出現執行不力、有禁不止而言,熟知“潛規則”行政文化的人卻往往能在市場上大行其道。很顯然,政府績效評估體系再健全,如果還是以此“情理”作爲利益分配和調節的工具,終将歸于失靈。
(四)重人治的行政文化導緻長官意志蔓延
中國傳統的政治文化中有道德政治化和政治道德化的特征,爲治國實踐注入了以情感爲支撐的人治色彩,而使得法制意識、法制精神黯然失色。特别是在對稀缺進行配置時,人們就有可能通過賄賂等途徑從“長官”這裏赢得最佳的利益分配方法,促使獲利渠道的扭曲和惡性競争的産生,導緻長官意志蔓延,最終不僅降低了政府績效,而且還影響了整個社會的生産能力和社會發展進程,損害了政府形象。延續至今,以權代法、權大于法的現象出現後,全社會普遍的明君清官期盼意識便“油然而生”。清官意識其實承托着人民的一種希望,但是這也是傳統行政文化重視人治,忽視法治的一種表現。
三、克服傳統行政文化的障礙,完善政府績效評估制度
從對政府績效評估的影響來看,文化靠的是心理認同和一些風俗、習慣的約束,是軟件因素,而制度靠的是明文規範,更多地是強調外在的監督與控制,是硬件因素。中國特色的行政文化爲政府績效評估設置了重重障礙,這也與政府服務的精神格格不入。如何解決這個問題呢?盡管制度不能替代文化的作用,但是,我們以爲,通過優化的制度施以外在的強力,可以修正其帶來的不良影響,并且讓人們真正把完善的制度内化到心中,使其行爲能按此制度化的路徑前進。換言之,應該完善政府績效評估制度,通過剛性的制度來“矯枉過正”,形成政府績效評估的良好氛圍。具體來講,應該主要在以下幾方面努力:
(一)建立多元化主體的評估體系
任何一個評估主體都有其不同的立場和評估角度,多元化主體的評估體系可以保證政府績效評估的有效性和公平性。由于熟悉業務和熟悉被評估主體等原因,我國現行政府績效評估主體單一,一般是政府内部評估,缺乏廣大公民的參與。因此,可以建立一個從中央到地方的專門的績效評估機構,并對它進行垂直管理,以保證評估機構獨立工作,并不受被評估政府部門的幹擾。同時應發展由專家、學者組成的專門評估機構,支持民間評估機構,在這方面,美國“政府會計标準委員會”和“坎貝爾研究所”的許多經驗值得我們借鑒。當然,政府績效評估必須以民爲本,注重民意。因爲政府服務是否優質高效,其服務對象———群衆是有發言權的,隻有當政府提供的公共服務能被群衆所接受時,政府才是有績效的政府。因此,民意測驗的經常化、制度化也應該是政府績效評估的重要舉措之一,實現官方評估與民間評估的緊密結合。
(二)建立科學的政府績效評估機制
當前我國許多地方政府績效評估之所以形式主義盛行,在某種程度上講是由行政文化所決定的,其根本原因則是部門或行政人員的結果性利益和過程性利益,而科學的政府績效評估體制能有效地彌補這種缺陷。科學的績效評估體制應該要體現政府職能程度的要求,堅持以民爲本的原則,重視4Ｅ标準(經濟/成本标準、效益/質量标準、效率/生産力标準、公平标準)。在評估政府績效時建立評估模型,并合理确定可操作的指标體系和指标權重,實行以定量分析爲主、定性分析爲輔。
(三)政府信息公開制度化,提高公民滿意度
政府績效評估過程實際上也是一個信息交流的過程,隻有将政府行政信息和評估過程、結果公之于衆,形成“魚缸效應”,随時接受公衆與媒介的監督,才能使政府官員形成壓力感,迫使其提高績效,提供公衆滿意的服務。在信息化時代,網絡成爲公民獲取政府信息的最好平台,因此,重視公民的意見,必須規定政府信息通過各種途徑公開化(如網絡),并對所公開信息的真實性與完整性負責,以增強行政人員的服務意識和責任意識。
(四)建立政府績效評估的激勵制度
首先,要轉變行政理念,抛卻傳統的“官本位”思想,将适當的提供公共服務的權力回歸市場,因爲“在分權的制度激勵下,政府部門有重視産出和降低成本的驅動力”。〔2〕其次,提倡政府間的競争。政府間的競争可以有多種渠道,可以是地方政府之間的競争,也可以是地方政府内部部門之間的競争,個人之間的競争,這樣可以削減政府部門的成本,提高政府績效。再次,采取利益激勵,經濟利益的激勵是有效提高政府績效的方法之一, 必須将政府績效評估結果與行政人員的職務晉升、待遇、榮譽等聯系起來,這一制度能爲公務員爲提高政府績效所作的努力而提供物質上和精神上的回報。
(五)政府績效評估法制化
借助法律的力量推動行政改革,已爲大多國家所重視。對政府績效評估實施立法保障,也是其賴以施行的前提和基礎。因此,當務之急是借鑒發達國家在這方面的經驗,盡快出台《政府績效評估法》,從法律上保證績效評估的權威性,既要明确政府績效評估的主體、地位和作用,又要對政府績效評估的戰略目标、指标體系、獎懲等做出詳盡規定,以保證“明确價值取向———設定指标體系———确定評估主體———收集相關信息———得出評估結果———分析并應用評估結果”評估全過程的暢通無阻。
參考文獻:
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发布: 2008-8-02 23:40 查看: 145次
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