政府绩效评估立法启示录

政府绩效评估法治化、制度化,当前已经成为世界发达国家政府绩效评估领域的发展趋势之一。美国、欧盟和英国、澳大利亚、日本、韩国等国家都制定了相应的法律、法规,保障、规范和促进其政府绩效评估的顺利发展,推动了政府工作改革的进程。本文就这些国家政府绩效评估法制化经验进行研究分析,以期对我国落实依法行政、树立科学发展观和正确政绩观,促使我国政府绩效评估立法有所借鉴。

美国—— 率先实施政府绩效评估立法

美国是一个法治较为健全的国家,也是在政府领域推行绩效评估的代表性国家之一。因此,从里根政府时期开始,美国就开始致力于制定有关政府绩效管理方面的统一立法。1993年通过的《政府绩效与结果法案》(GPRA),首次以立法的形式确立了对行政管理进行绩效评估的法律制度,使得绩效评估制度逐渐深入到政府的日常工作当中,为政府改革的顺利实施提供了坚实的法律基础。

此法案值得关注的特点有五个:一是组织建构,即成立了预算管理办公室。它是绩效评估的核心领导机构,参与管理绩效评估管理的每一重要环节,监督并指导绩效评估的实施与发展。二是运作灵活,在操作层面上留有较大空间。在关于绩效评估的方法、程序、对象等方面,法案给各机构留下了相当大的自我发挥余地。三是强调结果,即绩效评估以结果为导向。它改变了以往只关注过程的绩效评估,而是根据各政府机构设定的任务目标来衡量其结果。四是制定战略规划,即相对于以往政府行政改革,法案强调了战略规划的制定。在五年战略规划的指导下,政策制定将更加合理。五是逐步推进,即在法案的推行上表现出了渐进性,自1993年开始,每一年都会有新的改革措施,并从试点开始一步步推进。

法案颁布以来,因为对各联邦机构的绩效计划、报告的内容和提交时间、程序等都有规定,所以国会能够及时清楚地得到政府相关的绩效信息,了解到政府工作的真实情况,从而能够及时制定政策,指导各政府机构的行为,改进政府工作的绩效。这使得美国的政府绩效改革得以迅速推进,也为其他国家政府绩效管理的立法提供了典范。

欧盟和英国—— 逐步完善评估指标体系和评估制度

欧共体自成立起就十分关注公共部门的绩效。欧共体条约中,专门有一章关于管理和控制欧盟政府机构、各成员国工作绩效的条款,并由欧洲议会负责颁布相关规章制度。欧盟围绕联合国制定的“民生指数”,制定了考核各国政府绩效的“共同协议”,制定出了一套非常详细的政府绩效评估指标体系。这个体系大致分为11个指标:社会保障率、失业与就业率、家庭收入增长率、教育实现率、生态和环境指标达标率、社会治安破案率、重大责任事故发生率、对突发性事件的应急反应能力、人口自然增长率等。

英国政府绩效评估,从1979年“雷纳评审”、1982年“财务管理新方案”等,一直到2003年“全面绩效评估”,使绩效评估过程逐步规范化、制度化。在评估方法上,也由经验型评估逐渐发展到科学的评估系统;评估的侧重点由经济、效率转为效益、质量;绩效指标的确立和分析方法的选择,也由定性转向定性与定量相结合,采用规范化的法律制度来管理政府的绩效评估。例如,《地方政府法》明确规定,地方政府必须实行最佳的绩效评估制度;1983年颁布的《国家审计法》,为国家审计署、审计委员和其他各专业机构开展政府绩效审计和评估提供了法律依据。

澳大利亚—— 绩效评估从审计入手, 注重公众参与

20世纪70年代末80年代初,澳大利亚政府通过开创以绩效审计、绩效预算和政府绩效测评为主的政府绩效评估,对政府进行了成功的改革。1984年制定的《财务管理新方案》,其主要内容与美国的《政府绩效与结果法案》类似,成为以后实施政府绩效奖励制度的财政基础。1994年修订的《公共服务法》和1997年颁布的《审计长法》、《财务管理与责任法案》等法律,进一步完善了政府部门绩效的责任管理机制,使以结果为导向的政府部门绩效评估机制进一步规范化和制度化。

澳大利亚政府绩效审计的内容很广泛,不仅是财务审计,还包括对政府部门及其他政府机构绩效的审计,形成了自己独特的审计制度。而绩效预算管理则是根据产出和成果来配置资源,也就是对财政投入后的相应绩效进行考评,再根据考评的结果配置资源。这一举措降低了公共支出,提高了政府效率。澳大利亚政府还特别注重公众的参与。国家的所有公共产品和公共服务,都必须接受社会公众的监督和评价;政府的投入与产出效益必须接受选民的公开考评;公共机构的支出及其绩效必须接受公开监督,将政府的可信度建立在健全而透明的绩效评估基础上。

日本—— 建设全方位的绩效评估体系

日本政府绩效评估体系中,主要有两个比较重要的法案:《会计检察院法》和《政府政策评估法》。日本的国家审计工作主要依据《会计检察院法》开展,由会计检察院负责绩效审计。而日本的政府绩效评估也就是政策评价,由行政评价局专门负责。但由于日本政府对绩效的考核侧重于事后评估,为减少损失,日本于2002年实施的《政府政策评估法》,建立了包括福祉、安全、环境能源、劳动消费生活等11个领域99个指标的东京市政府政策评价体系,强化了事前评估制度。

韩国—— 成立民间评估机构

韩国政府在20世纪90年代进行了一系列的政府改革,强化了政府绩效评估机制,其中有这样几个特点:韩国政府成立了一个民间政府绩效评估组织——经营诊断委员会。这既可以借助于专家的理论,又有利于评估结果的客观、公正。由韩国监察院对影响重大的公共投资项目进行绩效审计,开展政府制度评估,不仅仅评估政府政策的效果,还包括政策实施的能力和公众的满意程度。在这些实践经验的基础上,韩国政府于2000年颁布实施了《政府绩效评估框架法案》,对政府绩效评估的定义、目的、原则、程序、评估机构以及评估结果的运用等都做了明确详尽的规定。

启示与展望

从以上各国的立法经验可以看出,法治化、制度化是开展政府绩效评估的前提和基础,也是当前世界众多发达国家政府绩效评估的重要手段。尽管各国国情不同,政府绩效评估法制化的侧重点也存在一些差异,但还是有一些共同的特征:首先,通过立法确立绩效评估的权威性,保证绩效评估成为政府公共管理的基本环节,保证政府绩效评估的经常化和制度化。其次,对政府绩效评估的战略计划目标、指标体系、评估方法等诸多问题做出具体规定,将评估内容全部纳入法治化的轨道。再次,从法律层面强化绩效评估机构的地位,保证其收集信息、开展评估活动和分析评估结果渠道的畅通。最后,颁布相应的制度、细则,对一些操作性的问题做出更详尽的规定,使评估工作有法可依、有章可循。

如果说绩效评估是一个世界性的难题,那么绩效评估立法就是一个更大的难题。用全面的观点看问题,政府绩效不单纯是一个政绩层面的概念,还包括政府成本、政府效率、政治稳定、社会进步、发展预期等众多层面。在我国十五计划23项数字指标中就有20项是社会发展指标,就足以说明这一点。因此,强调在立法中建立科学的评估指标体系,不能片面地将经济业绩等同于政绩,将经济指标等同于政府绩效的评估指标,更不能使GDP增长成了“一俊遮百丑”的硬指标。在立法中,绩效评估应主要用于政府的法定职能领域,而非强调政策职能领域。如普遍实施岗位责任制、服务承诺制、首问负责制、一次性告知制、限时办结制等一系列的规章制度,都应当作为立法规范的重要内容。应当借鉴先进国家的经验和做法,通过完善政策进而实现立法,用制度来管理和规范政府办事程序,通过建立多重评估体制,形成上级监督和人民监督相结合的绩效推动机制,使我国政府绩效评估走上法制化的道路,最终形成一个依法行政、廉洁勤政、高效管理的效能政府,让公众高兴和满意的服务型政府。

(作者系首都经济贸易大学劳动经济学院硕士研究生)


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