重构竞争平台 地方政府应有绩效竞争

中共中央政治局委员、广东省委书记汪洋在讲话中表示,解放思想要有胆有识,要有世界眼光。广深两地不能再跟国内比,要跟新加坡、首尔叫板。

“与新加坡叫板”成为城市决策者们的新命题。

这一“叫板”有着丰富的内涵——不论是在经济总量上,还是在民生质量上;不论是发展速度上,还是发展的结构上。

而在郑方辉看来,“作为‘东亚奇迹’的新兴国家,新加坡政府管治卓有成效”。他认为,政府管治的效能,是新加坡作为标杆的“关键变量”之一。

“广深存在差距十分明显,比方说社会秩序、政府廉洁、政府效率与运作成本、自然环境等,三地不在一个层级上。”

郑方辉,曾负责华南理工大学公共管理学院“2007广东省市县两级政府整体绩效评价指数研究”项目。在该项目的报告中,他就曾直言,“(行政成本高企等)问题背后,牵动的是要在结构上深化改革”。

正如这个曾经是中国改革开放前沿的三角洲土地上正在展开的“思想大解放”的讨论一样,“改革深入”的逻辑,正成为广东掌舵者和学界彼此响应而达成的共识。

考核评估制度决定政府行为

《21世纪》:你熟谙政府绩效研究和评价。在你看来,考核区域政府的行政效能在区域经济社会发展过程中的作用是什么?

郑方辉:现代政府管理的核心问题就是提高绩效。我们关注政府的组织绩效,讲求政府管理的结果,才能奠定政府合法性的经济和社会基础。

一方面是在理论上,政府绩效评价具有计划辅助、预测判断、监控支持、激励约束和资源优化等多种功能,一定程度上可弥补管理体制方面的缺陷。持续改进和提高政府部门绩效是当今许多国家实施政府再造、落实政府责任、改进政府管理、提高政府效能的行之有效的工具。

另一方面是在事实上,有什么样的考核评估制度,就有什么样的政府行为。在一个政府主导的社会经济结构中,基于第三方的政府整体绩效评价“一是可以给政府官员以一定压力;二是可以给公民一个评价官员的载体;三是可以给决策以新动力”。

正是从这个意义上说,政府绩效评估体系被认为是“新一轮政府创新的驱动器”。

《21世纪》:在政府治理上,新加坡这样一个国家,与广州、深圳这样的城市有没有可比性?新加坡政府管治的特点是什么?

郑方辉:新加坡只有一个一级政府,没有地方政府,由包括总理公署在内的15个政府部门组成,这和广州、深圳等城市的区域政府结构是相似的。

新加坡政府治理的基本理念可以概括成:发展经济,稳定社会,保证公平,造福民众。在市场经济条件下,政府的角色不是直接创造财富,而是提供和创造一个公开公正的环境。政治公平廉洁、管理注重绩效、维护法治是新加坡公共行政的三大特征。

《21世纪》:新加坡政府绩效结构是怎样的?

郑方辉:新加坡的政府绩效考核是一整套完整得制度建设。一方面他们是针对具体的职能部门去考核评估。这个职能部门做了什么没有做什么,从结果上能够给一个效能评价。但是我们还停留在对政府的整体绩效进行考核,不能够深入具体到行政结构中去,你只能从外面得到一个轮廓。不过,在中国的现阶段,对整体的评价是现实可行的。

另外一方面是,新加坡的政府绩效考核的结果,是要拿去问责的。绩效评价不是只为了评价,是为了这个结果的获得。再用这个结果去约束政府部门,让它去改进或者让它保持。也就是说,政府部门要对这个结果负责。只有绩效的结果得到政府的负责,绩效评价才能有意义。

考评政府应以结果为导向

《21世纪》:你曾经针对广东省的县域政府进行了系统的调查。这个过程中,你分析广深政府行政效能的状况如何?从绩效上看,我们需要怎样去评价地方政府?

郑方辉:广州和深圳作为中国最发达和繁荣的城市,30年改革开放,社会经济发展到了新“拐点”,政府评价的导向应该体现这种特征,公共政策亦要切入这些核心问题。

我们的研究提出的问题是,如何同时满足社会物质与精神需求,甚至抑制物欲?如今,生态环境成为发展战略中最稀缺的生产与生活要素,如何有效去保护?在社会保障、治安、教育与医疗等“民生供给”缺失的情况下,如何提升公众对政府的信心?在备受公众关注的政府成本、效率、廉洁以及社会交易成本等问题上,如何进行行政体制改革?我们要考评广深两市政府,就应该以结果为导向。

《21世纪》:对照新加坡,广深的差距在哪里?

郑方辉:从政府行政绩效结果来看,广深存在差距十分明显,比方说社会秩序、政府廉洁、政府效率与运作成本、自然环境等,三地不在一个层级上。

当然原因很多。从大的背景方面来看,新加坡作为一个国家,近半世纪以来,政府管理创新与时俱进,可基本理念、制度、机制,包括行政文化、政府结构一脉相承;而广深只是省辖市,作为一级地方政府,某种意义上只是“执行决策”的政府,况且半个多世纪以来,我们行政体制均在“动荡”之中,政府绩效管理作为全新的现代政府管治理念与方法体系也才刚刚起步,因此,和新加坡很难对比。

《21世纪》:广东社会经济发展已到了新的阶段,要求政府管理创新,从绩效管理的视野,要思想大解放推动大发展,政府应该如何作为?

郑方辉:我认为要重构地方政府之间的竞争平台,将政府之间竞争提升到绩效竞争的层面是有效的途径。

有很多人认同,我国改革开放的成功,某种程度上是地方政府之间竞争的结果,但由于缺乏明晰的导向和有效的约束,这种行政主体的竞争必然循着争取更大的权限、争批更多的项目、保护本地市场等方面伸张,重复建设的源头在此,现代市场经济基本规则严重滞后的源头于此,而同一级政府却拥有不同的行政权责的源头亦在此,恐怕世界上没有哪个国家地方政府行政级别及其称谓如中国这般复杂。

要改变此种状况,迫切需要重新规制地方政府的行为及其冲动,将“争取更多的权力”转移到“提升更大的绩效”、提供更好的服务目标上来,进一步,在公众满意的导向下,基于体制内与体制外评价相结合的方式,以政府整体绩效作为考核地方政府及主要官员的主要依据,而不是其中的个别指标。

我们注意到,广东一些市、县在未来的规划定位上,无不强调“工业立市”、“产业立市”、“大都市圈”,描绘上多少个项目,力争什么样的项目,这种由政府主导型的投资冲动自然可增强政府在促进经济发展方面的表现,但同时不可避免地官商一体,并以社会公正、生态环境等为代价,上世纪七八十年代所谓“东亚奇迹”那些国家和地区莫不如此。我们的情况更加特殊,除了行政权力制约缺位的原因,则是地方政府的竞争机制出了问题。

《21世纪》:政府绩效的评估,看起来是地方政府之间的竞争关系。这种“叫板”背后的本质是什么?

郑方辉:叫板,就是区域政府之间的比较。而比较的成绩来自于对政府的行政效能的评价。我国历史上也有对政府进行评价的传统。但这些评价都是来自政府自身,是体制内的评价。自己评自己,会存在不少的问题。既然民众能够看得到政府的功过,就应该由民众来评价。现在政府提倡民生,这是一个民间评价政府行政效能的契机。因为,民生能否落在实处关键也是看民众最后是否反馈出对政府的满意。

广东要寻找新的发展的动力。我们的动力为什么逐渐不足了?汪洋书记说,要思想大解放。思想解放的源头在民间,要让民间的思想活跃起来。


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