现行预算绩效管理面临的问题

政府绩效管理研究网 http://www.ppirc.org

  绩效预算改革根植于各国实际,通过解决现实问题逐步发展而来。对中国而言,最重要的是:在明确发展方向的基础上,从关键环节入手启动自我强化的演进过程,在实践中扩大共识、积累条件,不断地使改革走向深入。当前,将预算绩效管理的重心从事后的绩效评估转向事前的绩效评审,完全有可能激活并加快我国的绩效预算改革。

  目前,推动发展成果共享、促进社会和谐,已成为全社会普遍共识。实现上述目标,需要充分发挥政府的再分配职能。从财政角度看,必然表现为财政支出结构发生重大变化,具体表现在:在不同部门间,资金更多投向密切联系民生的领域;在同一部门内部,资金分配向基本公共服务倾斜;在不同层级政府之间,资金分配向基层政府倾斜,以提高资金使用效率。

  与此同时,由于我国财政收入超高速增长的局面趋于结束,也由于劳动力成本快速提升,通过增量调整渠道优化财政支出结构的行动空间受到挤压,必须把工作重心转到盘活存量、优化结构上。而能够有效推动资源配置结构优化的预算管理体系(或方法),就是上世纪90年代在国际上兴起的绩效预算。

  现行预算绩效管理面临的问题

  进入新世纪以来,我国也兴起了一股研究、探索绩效预算的热潮。经过从中央(中央政府倡导)到地方(各地实践探索),再到中央(提出全面实施规划和方案)的螺旋式发展过程,最终把工作重心放在了实施预算绩效管理上。集中表现有两个:一是财政部于2011年下发了《关于推进预算绩效管理的指导意见》,二是财政部于2012年印发了《预算绩效管理工作规划(2012—2015年)》。为了推动预算绩效管理工作,财政部还下发了《财政支出绩效评价管理暂行办法》、《部门支出管理绩效综合评价方案》和《县级财政支出管理绩效综合评价方案》,对如何实施预算绩效管理提供了基本的行为规范。

  确定实施预算绩效管理而不是推行绩效预算改革,其基本考虑是:通过在原有预算管理框架下附加全面绩效管理的内容,逐步把绩效管理的理念、方法和技巧引入到预算管理过程当中,从而为后续的绩效预算改革创造条件。但是,由于在理念和管理架构上存在巨大差异,绩效预算和传统预算管理是不可能深度融合的“两张皮”,预算绩效管理必然会在实践中面临一系列问题:

  (一)绩效评价结果不能得到有效运用,绩效管理难以走向深入。根据现行法律,财政部门无权对各支出部门的工作业绩进行全面评价。如果财政部门主导的绩效评价结果和已有的党政机关考核、人大监督结果相冲突,结果必然是财政绩效考评失去效力。这就决定了绩效评价结果不可能得到有效运用,不可能对预算分配产生实质性影响。既然如此,有关方面还有什么积极性深入推进预算绩效管理呢?

  (二)预算绩效管理难以调动支出部门和财政部门内部的积极性。从支出部门看,在既有预算管理框架下附加全面绩效管理的内容,必然会带来额外的工作量。而由财政部门评判各支出部门项目设置是否体现国家大政方针要求、资金分配是否体现部门履职需要以及资金使用是否规范高效的做法,只会使各支出部门把绩效管理看作是财政部门套在自己头上的又一道“紧箍咒”。它们在思想上抵制预算绩效管理,在行动上先是竭力为自己谋求特殊待遇,继则被动应付,敷衍了事。从财政部门内部看,在推行绩效管理之前,财政部门内部就已设置相关机构,专门负责部门预算、项目预算的审查工作,并拥有一套系统的审查程序、审查内容和审查标准。在业务本来就十分繁忙的情况下,新增加一套全面绩效管理的内容,显然会导致业务量显着增加。把绩效考核业务外包给第三方评估机构(专家),确实是减轻工作压力的一种思路。但由于承担着最终评判各支出部门工作绩效的责任,这些部门又必须投入大量的精力来确保第三方评估的客观公正性。在“权力”没有增加的情况下凭空增加一大块业务量,相关部门和人员的态度可想而知。

  (三)绩效预算管理难以把社会力量纳入进来,形成了由财政部门独家推动绩效管理的尴尬局面。提高财政资金使用效率,需要多方力量的共同努力。事实上,各种社会力量仍难以被引入到预算管理过程当中。具体如,确实聘请了第三方专家(中介机构)对项目支出效果开展评估,但事后评估并不能对改进项目管理本身产生任何促进作用;就是事后的资金分配,专家意见也很难产生什么实质性的影响。人大、审计机关、公众媒体仍像过去一样,被排斥在预算绩效管理过程之外,空有参与热情却难以找到有效发挥其积极作用的切入点。财政公开是集聚社会力量、推动提升预算绩效的重要手段。但由于预算绩效评价和行政系统现行的主导性业绩评价难免存在差异,预算公开反而顾虑重重、难以迈开步子。

  (四)最后,由于绩效管理和既有的管理框架始终不能有机融合在一起,便面临着由于领导人变更或者领导人注意力变化而“人亡政息”的危险。毕竟,无论是向前走,还是向后退,都改变了预算管理的“双轨制”局面,都有利于消除管理冲突、降低管理成本。

  推行预算绩效管理的若干认识误区

  选择推行预算绩效管理而不是实施绩效预算改革,暗含的理论假设是:我国目前尚不具备实施绩效预算改革的条件,具体如:相关法律制度尚不健全、尚未建立起严格的问责机制,预算透明度低、尚未引入中期支出管理框架,尚未实行权责发生制政府会计等。深入考察可以发现,这些并不构成我国实施绩效预算改革的实际障碍。

  首先,我国实行部门预算和项目预算管理制度,已为绩效预算改革奠定下良好基础。部门预算把一个部门能够支配的资源总量和其所要履行的职责直接挂起钩来,强化了部门支出责任,内置有驱动各支出部门优化资源配置、提高资金使用效益的“倒逼机制”。项目预算则改变了按照经济分类(如工资、办公、通讯交通费用)编制预算的传统,按照履职需要、项目需要倒推资金需求,这本身就是绩效导向的预算编制和预算管理逻辑。部门预算、项目预算走向深入的过程,就是预算标准更加规范、预算编制更加精细的过程,就是预算管理更加科学、资金使用效益不断提高的过程。

  其次,外部监督(特别是人大监督)薄弱,不构成绩效预算改革的制度障碍。确实,绩效预算改革本质上属于分权式改革,导入有效的外部监督对于防止支出部门滥用公共资金、确保资金使用效益具有关键作用。但绩效预算是政府预算管理体制的变革,首先涉及的是政府内部预算管理关系的重构,具体如:如何完善预算总量控制机制,如何更好地在不同部门间分配资金以确保实现政府施政目标,如何重新界定预算管理部门和支出部门的权责关系等;然后才是政府与外部监督(人大监督、审计监督、舆论监督等)力量的协调。外部监督弱是事实。但现行的法律法规都是鼓励上述各方力量积极主动地履行社会职能的。现实和理论、现实和可能之间的巨大差距也预示了如下前景:在现有的法律框架下,只要精细设计,是完全有可能发掘人大监督、审计监督和舆论监督的潜力,并进而构建起中国特色的、相对完善的预算监督体系的。

  再次,没有实行中期支出管理框架和权责发生制政府会计制度,财政透明度低,不构成推行绩效预算改革的技术障碍。绩效预算改革的核心,是通过重构预算管理关系,把预算管理导入到注重效益的发展轨道上。至于其在不同国家(或地区)不同发展阶段的具体表现方式,则完全是因地制宜的。有了中期支出管理框架、权责发生制政府会计,固然好;没有上述制度,也不妨碍把预算管理转入注重效益的轨道上;更何况,在改革之后还可以根据预算管理的实际需要建立起相关制度来。所以,中期支出管理框架、权责发生制会计并不构成改革的前置条件。从国际经验看,真正构成改革技术障碍的,是政府能否有效控制支出规模、是否有严格的财经纪律来防止资金被滥用。在这方面,我国是具备相关条件的。根据《中华人民共和国预算法》,只有中央政府才可以举债,地方政府必须坚持以收定支的原则。多年来,我们在一般预算领域一直坚守了这个原则。至于普遍关注的能力不足问题,则完全可以通过适当扩充人员和编制、业务培训、购买服务等办法予以解决。

  改革条件不足论的认识误区,在于把绩效预算改革看作一个突变过程,认为只能在较短时间内完成从传统预算管理模式向绩效预算管理模式的转型。应当看到,绩效预算固然离不开新理论的指导和技术进步提供的可能。但在实践中,绩效预算却是通过解决现实问题(如支出膨胀、效率低下等)逐步发展起来的。这就决定了绩效预算改革从整体上看是一个渐进过程。像中国这样的大国,人口众多、地区差异大、政府层级多、发展和改革矛盾交织,决不可能通过“大爆炸”的方法在短期内完成绩效预算改革。可行的选择,就是要在明确发展方向的基础上精心策划,从关键环节入手启动自我强化的演进过程,在实践中不断扩大共识、积累改革条件,使改革沿着正确的方向不断走向深入。

  绩效管理重心前移,激活绩效预算改革

  应当看到,绩效管理和绩效改革在努力方向上是一致的。两者并不是非此即彼的对立关系。如果把绩效管理的关口前移,将管理重心从事后的绩效评估转向事前的绩效评审,是完全有可能带动预算管理关系调整,激活并加快绩效预算改革的。

  (一)实施预算绩效评审有助于形成改革共识。对各部门的预算支出计划开展绩效评审,其着眼点只能是政府部门是否依法履行职能(项目是否科学)、管理是否严谨规范(预算编制是否科学、预算实施保障是否有力等),其结果必然是把绩效管理引导到提高政府工作效能、依法履行职责上。在此基础上,对预算执行情况实施评估,分析项目预期效果的实现程度、有针对性地提出改进建议、督促其改进管理,也是在协助各部门提高管理水平。这样,财政部门就不再是各支出部门履职情况的评判者,而是协助其改进(财务)管理的咨询师和督导者,是各支出部门改进绩效管理的良师和益友。在此背景下,各支出部门自然会正面看待预算绩效管理,积极参与绩效管理;而从财政部门角度看,也有助于推动财政部门从微观审批中摆脱出来,把工作重心转到控制支出规模、实行财政政策、实施预算管理上。

  (二)实施预算绩效评审有助于形成全社会共同推进预算改革的生动局面。财政部门聘请第三方专家(中介机构)对预算支出实施绩效评估,发现其在项目设计、资金安排中存在的不足,并提出改进建议,可以显着提高部门预算的编制水平。评估意见和建议通过特定渠道发布出来,为人大机构介入预算监督和审查、审计机关有针对性地开展合规审计拓展了空间,也为公众参与预算事务指明了努力方向。这样就扭转了由财政部门独家推动预算绩效管理的被动局面。

  (三)实施预算绩效评审有助于确保预算公开沿着正确的轨道快速发展。公开透明有助于强化外部监督,但预算公开的目的绝不限于此。预算公开的最终目的是推动提高预算管理水平。也只有把项目预算作为公开重点,才能有效引导社会力量更加关注政府决策是否科学民主、管理是否严格规范以及政府是否切实履行了相关职能(资金分配和政府主要职能是否匹配),才能使预算公开真正成为推动预算改革和发展的重要力量。否则,把所谓“热点”数据“披头散发”端给公众,使普通公众一头雾水,专业人士无从下手,只能图预算公开之名,而难享预算公开之实。

  (四)实施预算绩效评审有利于激发后续的预算改革。预算评审的宗旨,是为了提高预算科学化、精细化水平。随着预算绩效管理不断走向深入,必然会要求采用权责发生制会计准则,必然会要求采用中期支出管理框架,必然会要求完善基本支出标准,必然会要求优化政府间权责关系。这些来自实践的需求,将会成为推动理论研究和预算改革的强大动力。

  其实,在各地探索绩效预算改革的过程中,不乏有科学设计、效果显着的案例。在这方面,广东省中山市就是一个典型。

  广东省中山市是较早开展绩效预算探索的地区之一。早在2004年,中山市财政局就开始尝试项目绩效评价活动。当时的工作重点是“事后绩效评价”。2008年,中山市成立了财政支出绩效评价工作委员会,由常务副市长担任主任,着力推动预算绩效管理改革。

  改革从试点开始。2008年底,中山市财政局选取3个预算单位,对其申报的28个项目预算开展了第三方独立绩效评价,取得良好效果。受良好开局鼓舞,2009年2月,中山市人大常委会明确提出:要在三年内实现绩效预算全覆盖。事实上,中山市只用两年时间就完成了上述改革目标。目前,中山市已初步构建起了“事前绩效预算,事中绩效跟踪,事后绩效评估、绩效审计和绩效问责”的预算管理新框架。所有市级预算单位50万元以上的项目预算必须申报绩效材料,凡具可评性的项目必须开展第三方评价。4年来,外部专家共评审预算项目1500多个,建议核减资金需求超过40亿元,占项目申报资金总额的34%,外部专家顾问作用的发挥,显着提高了预算管理的科学化、精细化水平。预算绩效评价结果也得到了较好运用。在2013年度部门预算编制过程中,纳入预算编审小组审核范围的263个项目,其评价结果综合应用率达到70%。

  中山市取得如此改革成效,关键就在于其围绕“用好资金办好事”的改革诉求,把绩效管理的重心放在了事前的绩效评审上,从而调动了各方积极性,形成了合力推进改革的生动局面。目前,中山市的预算绩效管理不仅体现在第三方专家对预算开展绩效评估,督促支出部门完善预算编制上;还体现在人大机关、审计机关、社会舆论对专家意见的跟进上;体现在对预算的事中绩效跟踪、事后绩效评估和绩效问责上;体现在预算绩效管理已成为政府绩效管理的有机组成部分上。

  中山市的成功实践,不正预示着中国特色绩效预算改革的路径吗?

  (作者单位:国务院发展研究中心宏观经济研究部)


推荐给好友 上一篇 | 下一篇


TAG: 绩效管理 预算绩效