政府绩效评估创新推进国家治理能力现代化


20139月,国家主席习近平出访哈萨克斯坦,在纳扎尔巴耶夫大学发表演讲并回答学生们提出的问题,在谈到环境保护问题时他指出:“我们既要绿水青山,也要金山银山。宁要绿水青山,不要金山银山,而且绿水青山就是金山银山。”“金山银山”是一种形象化描述,是指我国要实现政府绩效转型,即从粗放式发展转向可持续发展,学术界将其称为“政府绩效评估转型”。国家治理能力的现代化主要体现在政府治理能力的现代化,而政府绩效评估转向持续发展的模式能够有效推进政府治理能力的现代化。


政府管理要结合时代发展


然而,政府绩效评估转型并非易事。中央党校专家曾经专门组织部分县委书记探讨如何实现政府绩效评估转型问题。在讨论过程中他们发现,部分地方领导干部对政府绩效转型、政府绩效考评转型的认识不够全面。部分地方领导干部认为,在新的政府绩效评估模式下,经济压力依然较大。而且直面民众的利益诉求时,民生工程的支持力度仍显不足,对生态等基础性、长远性的“隐性指标”重视不够,短时间之内难以把握政府绩效的主要发力方向。地方干部的这一迷思,在一定程度上反映了新形势下我国干部对政府绩效评估的担忧。


基层干部的困惑究其本质而言,一方面是由于缺乏对社会发展规律的深刻认识,另一方面是缺少对社会发展过程中发展模式更新换代的全面认识。实际上,作为政府管理“方向盘”、“指向标”的政府绩效评估,最重要的功能即是把政府管理引向时代发展的主题上来。它既可以引领一批积极向上的领导干部向着时代发展主题迈进,也可以鞭策那些慵懒的干部被迫向着时代的发展主题前进,实现时代赋予政府的历史使命。


“五位一体”协同发展生产力


人类社会的发展依赖于生产力的持续提升,而生产关系也会随着生产力的发展从低级走向高级。然而,正如马克思所揭示的,虽然生产关系是生产力发展的结晶,但生产关系在特定的条件下也可以实现跃迁,即从较落后生产关系向较先进生产关系的“跳级”转型。在这种“跳级”的生产关系变迁完成后,就需要花费较长的时间,持续提升生产力以使其与先进的生产关系相匹配。我国社会主义生产关系的确立,就属于“跳级”式的跃迁,因而我国当前以及未来很长一段时间内都需要集中力量发展生产力。正如邓小平同志所指出的,“我们的生产力发展水平很低,远远不能满足人民和国家的需要,这就是我们目前时期的主要矛盾,解决这个主要矛盾就是我们的中心任务。”因而,社会主义的本质是“解放生产力,发展生产力,消灭剥削,消除两极分化,最终实现共同富裕”。习近平总书记在《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》中,也特别强调,“我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变,人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾这一社会主要矛盾没有变,我国是世界最大发展中国家的国际地位没有变。”


国家治理能力现代化的改革是新时代党中央切中时代脉搏、符合社会发展规律的改革。从某种程度上说,国家治理能力现代化就是新时代推进国家生产力发展能力的现代化。在生产力进步中也存在着“苟日新,日日新”的规律,不同的时代需要探索符合时代特征的新的发展生产力的方式、方法,培养新的推进生产力持续提升的能力。十八大之后,我国确立了经济、政治、社会、文化、生态五位一体的协同发展战略,十八届五中全会上,党中央进一步提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念。这些关于国家治理能力现代化的探索,都是符合新时代生产力发展特征的科学举措。


五位一体的协同发展是为了推进国家治理能力的现代化从而发展生产力,但这五个方面也并非毫无重心、毫无差别,本质上依然符合“物质决定意识”的客观规律。在这“五位”中,经济处于基础地位,它是其他几个方面进一步发展的物质基础。目前,我国经济总量居世界第二,但人均GDP只相当于世界人均水平的60%左右;而以教育、健康和收入三方面综合计算的“联合国人类发展指数”来衡量,我国仅位列世界第101位。要突破这些窘境,“发展是解决一切问题的总钥匙”,首先即是经济的发展。如果不通过经济发展“做大蛋糕”,仅仅强调“公平分配”、“生态保护”等“分蛋糕”问题,往往会形成坐吃山空、画饼充饥的局面。在强调“经济新常态”、“适度增长”的背景下,我们尤其要对此引以为戒、警钟长鸣。


创新评估模式 科学评估绩效


要注意的是,发展不能走老路。随着改革进入“深水区”,我国原有的偏粗放的发展模式已经难以为继;而纵观全球,尚未有中国这样的人口大国成功跨越“中等收入陷阱”的先例,这一切都要求我们必须探寻新的、不同于西方国家的现代化模式来促进生产力的发展,使生产力更匹配我国的社会主义生产关系。正如习近平总书记所指出的,“中国不能全盘照搬别国的政治制度和发展模式,否则的话不仅会水土不服,而且会带来灾难性后果。”故此,我国在“十三五”规划中将“创新”列为发展理念之首。虽然中央从顶层设计上已经扭转到了创新发展的模式,但基层尚有一些领导干部未能全面、深刻把握社会发展规律,依然用老思维来应对新挑战。


作为“指挥棒”的政府绩效评估,当然需要除旧迎新,以符合新时代需要的模式来科学评估政府绩效。国家治理能力、发展模式需要创新,作为其“考卷”、“测量仪”的政府绩效评估也必须进行相应的创新,以有效评估国家治理能力现代化过程中推进国家生产力进步的真实成绩。从当前政府绩效评估模式来看,各地依然在沿用老办法,或者随着中央强调重点的变化在老办法中逐渐加入“绿色GDP”、“PM2.5”、“重大安全事故率”等,使得传统的政府绩效评估变得更加不伦不类。通过对比深圳、厦门、广州、北京、武汉等50地的政府绩效评估模式,发现它们沿用了原有的评价哲学,但又在新政策的指导下加入了一些不符合原有哲学逻辑的内容,使得绩效评估本身的逻辑产生了矛盾与断裂,亟须创新、改进。


为了突破传统政府绩效评估的窘境,可采用“政府绩效的和谐图景及其评估路径”的新模式(如图所示),以“和谐共进、人民幸福”为评价哲学,在追求获得经济、政治、社会、生态、文化等“物质提高”中,达到“人民幸福”。它将经济、政治、社会、文化、生态五位一体内化为显在的“物质提高”和潜在的“人民幸福”,在此过程中,既要提高生产力来满足人民日益增长的物质与文化需要,同时又要实现人民幸福感的不断提升。评估潜在的人民幸福时,由于“幸福”、“不幸福”、“比较幸福”等均属于主观判断,需要设计出合适的评估方法才能挖掘到较为接近真实情况的评价结果,即图中“评估操作化”过程。目前来看,人民幸福、幸福度、幸福感的可操作性评价一般都采取评判公民满意度的方式,主要通过采用已有的或者编制新的公民满意度问卷进行大样本调研,并以大样本数据来推断总体的(人民)满意情况。由于大样本调研存在着“从众行为”,且由于问卷的结构化限制,常常不能了解个体的深层次想法。为了解决此问题,问卷调研一般都要以深度访谈作为辅助手段。评估显在的“物质提高”,可以在经济统计年鉴、社会统计年鉴、公用事业统计年鉴、政府公文、政府档案等物质性载体中查找。这种“和谐图景”式评估较好地体现了国家治理能力现代化中五位一体协同共进的要求,也较好地体现了国家的发展目标是“人民幸福”而非各种政绩指标。我们已经按照这种评估哲学开发了一套综合性指标体系,可以将其用之于现实中的政府绩效评估工作。


总体而言,一方面,基层领导干部要充分认识到创新发展模式的重要性;另一方面,政府绩效评估也要能够科学地测评出新时代政府绩效的现状。这样,才能真正推动政府治理能力的现代化,进而推进国家治理的现代化。


(本文系江苏省高校哲学社会科学优秀创新团队“地方政府与社会治理”(2015ZSTD010)和江苏省新型城镇化与社会治理协同创新中心研究项目(2015-2018)成果)

(作者单位:苏州大学政治与公共管理学院;江苏省委宣传部理论处)



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