我国国家公务员考核标准反思
ＧＤＰ可以反映一国的贫富状况和人民的平均生活水平,确定一国承担怎样的国际义务和享受哪些优惠待遇。最近２０多年,中国国家战略目标的确定以及相应采取怎样的财政政策、金融政策都与ＧＤＰ有关,是中国经济的第一大指标。从此,经济增长速度就成为政府的首要目标。然而,一系列跟经济相关的量化指标与官员的升迁奖罚紧密地联系在了一起。在一些干部心目中...
张静
现代意义上的国家公务员制度在１９世纪中叶产生于当时最发达的国家———英国。１８７０年,英国政府颁布的第二个枢密院令,标志着英国已经正式建立公务员制度。
在美国,公务员又被称为政府雇员,泛指政府的所有非军事雇员。１８８３年,美国国会通过了以业绩制为基础的公务员制度的法案———《彭德尔顿法案》,这标志着美国公共行政管理史上的一个新阶段。一百年后,中国政府决定改革干部人事制度,在国家行政机关推行公务员制度。１９９３年,国务院总理李鹏正式签署颁布了国家公务员管理的第一个基本行政法规———《国家公务员暂行条例》,到１９９７年,国家公务员制度已在全国范围内基本建立。
现状:我国公务员考核制度
在我国,公务员是指各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员,即从国务院、省（自治区、直辖市）、市（自治区、盟）、县（旗）到乡（镇）五级人民政府机关中除工勤人员以外的工作人员。
公务员考核制度就是国家行政机关对公务员的思想品德、工作成绩、工作能力和工作态度等进行考查并做出评价的有关规定的总称。建立科学的考核制度,有利于对公务员的德才表现和工作情况做出公平合理的评价,为公务员的奖惩、培训、辞退等管理工作提供准确可靠的标准。《国家公务员暂行条例》要求对国家公务员的“德、能、勤和绩”进行考核。“德”是指公务员的政治思想、工作作风、职业道德和品德修养;“能”是指公务员从事本职工作所具备的基本能力和应用能力;“勤”是指公务员的事业心、工作态度和勤奋精神;“绩”是指公务员的工作实绩,包括完成工作的数量、质量、效率和所产生的效益。确定公务员的考核标准,必须以公务员的岗位职责为依据,也就是政府职能的定位实际上是公务员的“指挥棒”。
反思:作为政府职能取向缩影的国家公务员考核标准
１９７８年召开的中共十一届三中全会决定从１９７９年起把全党的工作重点转移到经济建设上来。１９８７年,中共十三大提出“一个中心,两个基本点”的基本路线,从此经济建设是一切工作的中心。如何来衡量经济的增长呢?国际上以ＧＤＰ(国内生产总值)的增长来衡量一国经济的增长。ＧＤＰ可以反映一国的贫富状况和人民的平均生活水平,确定一国承担怎样的国际义务和享受哪些优惠待遇。最近２０多年,中国国家战略目标的确定以及相应采取怎样的财政政策、金融政策都与ＧＤＰ有关,是中国经济的第一大指标。从此,经济增长速度就成为政府的首要目标。
然而,一系列跟经济相关的量化指标与官员的升迁奖罚紧密地联系在了一起。在一些干部心目中,“德”和“勤”都是虚的,是上级无法考查的,无法量化的。“能”和“绩”则容易量化成一个个经济数据,公务员的政绩就体现为年终报表的财税上缴数据和招商引资数额。近年来,各地掀起的招商引资热潮,使更多的基层干部不胜其累,每月的招商引资进度成为会议的中心,简报材料的排行榜亦是政绩考核的座次表、英雄榜。为了保住自己的官位,一些地方不惜出台各种违规的优惠政策,低价拍卖当地的土地资源,致使众多农民群众流离失所,生活陷入困境。显而易见,片面地以ＧＤＰ为标准,对我国经济的长远发展和社会的全面进步具有一定的误导性。
原安徽省副省长王怀忠在制定阜阳市“九五”计划时,根本不考虑实际情况与经济发展水平,而主要根据“政治需要”制定发展目标。在与阜阳市纪委讨价还价后,把阜阳市“九五”期间ＧＤＰ增长目标定为２２%(他理想中的是２８%)。然而,挤出水份后,该市ＧＤＰ实际增长率为年均４．７%。王怀忠在职期间,在阜阳市新建“大机场”,建设世界上最大的动物园,圈地数百亩,耗资千万。他的一系列“政绩工程”使阜阳市到期财政负债达２０多亿元。可悲的是,政绩虽然虚假,但王怀忠从１９９３年以来,平均两年多就升一次官。长三角的圈地热、鱼米之乡的消失都是以生态环境恶化为代价来换取ＧＤＰ一时的增长。２００３年１０月３１日《农民日报》在一版刊登了一篇题为《“火烧坪模式”能走多远》的报道。所谓“火烧坪模式”,其实就是毁林开荒种蔬菜的“模式”,也就是一个以牺牲生态和长远利益为代价的“扶贫模式”。河南省卢氏县是国家级贫困县,耗巨资搞“夜景工程”、“绿化工程”、“隔离带工程”等等,背负了沉重的财政包袱,可该县领导一时间被称为“政绩非凡”。这样的例子在中国并不少见,为什么他们敢这样做?因为他们深知上级对他们的考核标准,只要ＧＤＰ上去了,乌纱帽就能保住。
正是ＧＤＰ的考核标准使这些官员为了升官唯ＧＤＰ马首是瞻,以ＧＤＰ为中心的政绩考核,使地方财政为追求一时的经济发展速度,违背经济规律,背负巨额债务。但是ＧＤＰ并不是无所不包的,它也有它的弱点。例如,它不能衡量社会成本、生态损失,不能衡量增长的代价和方式,不能衡量效益、效率、质量和实际国民财富,不能衡量价值的判断和全民的不断进步的幸福生活。以资源浪费、环境污染、生态破坏为代价而获得ＧＤＰ的增长,以民众的健康、教育、艺术得不到全面发展来换取ＧＤＰ一时的增长不应该是我们提倡的。
中国进入２１世纪之后,主要的挑战不仅是经济进一步加速增长,而且是确保增长的可持续性和公平性。然而我们看到,在中国,公共资金在投入到这些领域的时候,仍不够充裕。于是,部分地方出现如下现象:警察、司法系统需要靠创收来维持自己的运转,教育部门也得靠不断向学生收费来养活自己,而医院中则是红包、回扣风行一时。要知道,政府手中掌握大量资源,如果根据政府的价值排序,将这些资源大量用于明显不具有公共性或公共性很弱的项目上,忽视服务于公共目标,提供普通的公共品,则政府在面临一些公共事件时必将捉襟见肘。因此,在经济转轨过程中,我们不仅需要实现从计划体制时代的大政府,向适应市场体制的小政府转换,同时,也应思考在现有的政府规模下,如何重新配置政府的权力与责任？面对这个已经掌握大量资源的大政府,如何使它所提供的服务具有最为普遍的公共性,从而使之更为合理而有效地服务于社会普遍的合作与交换网络,这是一个非常现实的课题。
目前,一些地方政府也逐渐认识到一味将ＧＤＰ与公务员考核标准挂钩的弊端,正尝试解决问题的新思路。山东省日照市将教育工作（包括教育体制、经费投入、办学设施、教师队伍和基础教育发展水平五个方面）作为区县党政领导政绩考核的重要内容之一;人大代表建议把环保工作列入干部的政绩考核中。四川省政府办公厅日前印发《四川省安全生产工作规划》（２００３～２００５年）,提出要将本地区、本部门重特大事故发生率和死亡人数下降率列入各级主要领导政绩考核范围。浙江省湖州市也认识到以ＧＤＰ为中心的政绩考核的弊端,决定将增加财政税收和提高人民生活水平作为考核干部工作实绩的重要指标。这些无疑都是很好的尝试。
总之,一味地将ＧＤＰ作为公务员政绩考核标准,这并不是我们可以忽略社会协调发展、忽略提供必要和充分的公共产品的理由。中社会的发展已经迫不及待地要求政府职能的重新定位。中共十六届三中全会提出了“五个统筹”,即统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放。这标志着中国将从单纯追求经济增长,转向追求经济与社会的协调同步发展。这正是政府决定从根本上改变政府职能的开始,无疑会成为政府施政执政的新目标。让我们拭目以待吧!
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发布: 2009-10-14 13:51 查看: 221次
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