◎加强评估法制化建设
◎科学界定评估内容
◎实现评估主体多元化
◎理性使用评估结果
继续深化行政管理体制改革，是我国全面深化改革和提高对外开放水平的关键，也是落实科学发展观、构建和谐社会的重要保障。加强政府绩效管理与评估，是深化行政管理体制改革的重要内容和转变政府职能的必然要求，同时也是提高政府服务效率与质量，监督与制约政府行为的一条重要途径。
我国的政府绩效评估亟须完善
政府绩效就是政府服务的成绩和效果，包括组织绩效和个人绩效两个层面，其中组织的绩效代表某一级政府或职能部门的整体绩效水平，而个人绩效代表了公务员个人的绩效水平。随着西方新公共管理运动的兴起，政府的绩效问题开始被越来越多的人关注。新公共管理运动的核心观点之一就是为结果而管理，重视结果而不是努力去完成那些被期望做的事；为提高顾客满意度而管理，了解顾客的需要并增加顾客的选择机会。我国自改革开放以来，一直非常重视政府的行政效率问题。早在上世纪80年代，邓小平就在一系列讲话中指出了官僚主义所带来的机构臃肿、办事拖拉、不讲效率等弊端，强调要通过抓住机构改革和行政管理体制改革解决“活力、效率、积极性”的问题。党的十七大对改进政府管理方式，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，提出了进一步的要求。
在上世纪90年代，我国一些省份就开始了行政效能监察工作，到1993年我国正式建立国家公务员制度，开始对公务员个人进行绩效考核。近些年来，随着我国行政管理体制改革的不断深入，一些地方政府及部门开展了各种形式的政府绩效评估活动，如机关效能建设、目标责任制、社会服务承诺制、万人评议政府、行风评议、干部实绩考核制等，形式非常多样。但总体来讲，我国的政府绩效评估仍处于初级阶段，还在探索中，因此尚没有在政府部门全面系统地推进，缺乏整体规划，难以相互比较和借鉴；绩效评估的指标设计、评估程序、评估方法都缺乏规范，存在很大的随意性和盲目性；评估没有建立长效机制，带有一定的“运动式”和滞后性；评估过程带有封闭性、神秘性，缺乏公众和媒体监督。
从四方面构建绩效评估体系
如何发挥绩效评估这一管理工具的作用，笔者认为可以考虑从以下四个方面入手：
加强政府绩效评估的法制化建设。
西方发达国家在全面实施政府绩效管理与评估的过程中，很注意完善相关的法律框架，用法律手段来规范政府绩效管理活动。美国于1993年7月颁布了《政府绩效与结果法》，规定每个机构应提交战略规划、年度绩效规划和年度绩效总结，同时财政预算要与政府部门绩效挂钩。目前，我国还没有政府绩效管理和评估方面的专门立法，相关立法一类存在于全国人大及其常委会制定的法律当中，如《公务员法》中规定公务员应当按照规定的权限和程序认真履行职责，努力提高工作效率，另外《审计法》中也有相关条款。这种立法形式，效力较高，约束力也较强，但往往只针对有限的一些具体行政行为。还有一类存在于国务院部委制定的一些行政规章当中，如《国有资本金绩效评价规则》，这种立法形式只适用于行政机关的某些具体行政行为，而且规定效力的层次较低，约束力也相应较弱。由于至今尚没有国家和中央层面统一的政府绩效管理和评估法律及行政法规的出台，上位基本法的缺乏导致各地政府部门在绩效管理的内容和侧重点上差别很大，评估程序和方法都体现出很大的随意性，而且很多规定缺乏可操作性，执行也不到位。
制度化是绩效评估活动的趋势之一，就我国而言，随着各地绩效评估工作的逐渐深入，可以考虑首先在基层地方政府加以试点和推广，在试点取得经验并规范化之后，再推动高层地方政府和中央政府的绩效评估，以地方立法推动全国立法，然后在适当的时候进行全国范围内的政府绩效管理和评估立法，同时，也要协调好政府绩效立法与相关法律、法规之间的关系。
科学界定政府绩效评估的内容。绩效评估的内容就是政府应该做的事情，即政府的职责。政府部门角色的合理定位，是进行科学的绩效评估的前提，因此，政府职责是衡量政府绩效的终极依据，政府绩效评估首先应从明确政府的使命入手，明确政府机构的职能和定位，澄清政府需要扮演的角色。但是在很长一段时期内，我国地方政府的绩效评估是在政府越位的基础上实施的评估，在原有的考核制度指挥棒的导向下，部分领导干部的注意力只放在经济发展速度、财政收入、招商引资数额、人均收入和各种有形的工程上。不断强化和扩张的政府经济职能挤压了公共服务职能，各种科技、教育、卫生防疫、环境保护等工作内容都为经济让路，为“政绩工程”让路。
因此，绩效评估首先要求各级政府及其部门应明确自己的使命和职责，明确政府的行为边界，确立自己的绩效目标，才能保证绩效评估在正确的方向上运行。随着行政审批制度改革和机构改革的推进，直接反映经济增长的指标将不适宜衡量政府绩效，而反映民生的考核内容将越来越重要。而且，由于全国不同地方在自然条件以及经济、社会等诸多方面存在很大差异，不同的地方有不同的发展模式，因此，绩效评估内容也应体现出针对性和灵活性。
实现政府绩效评估主体的多元化。目前我国政府绩效评估多以政府内部考核为主，是一种内力驱动型，也就是说，它不是由民众从外部推动产生的，而是领导者在工作需要以及内在责任感的驱动下主动采取的，因此评估主体往往限于部门自身和上级机关，而社会公众、专业机构和非政府组织参与不足。这种内部评估的内容和方法通常都由政府主导确定，评估主体较单一，评估主体和评估对象往往同属于一个政府体系之内，因而它们之间存在着千丝万缕的利害关系，评估缺乏足够的独立性，也很难保障评估结果的公正与客观。而且这种评估具有自上而下的单向性特征，重视政府主管部门对下级和所属企事业单位的评估与控制，是一种典型的“控制型”评估。尽管近年来面向服务对象的外部绩效评估日益受到重视，但评估中群众一定程度的参与并没有改变政府部门作为绩效评估主体这一基本事实。
外部评估的主体包括社会公众、企业、研究机构、专业性的咨询公司、大专院校、中介机构、民间团体、媒体等。由于这类评估主体独立于被评估政府及部门，通过过程的公开和透明更能保证结果的客观公正，发挥监督作用。因此，加大外部评估的力度，加强“责任型”评估，实现评估主体的多元化是政府绩效评估的最佳选择。
理性使用政府绩效评估结果。绩效评估结果出来后如果束之高阁则会失去它存在的意义，如何科学理性地看待并使用评估结果是发挥绩效评估这一管理工具作用的重要环节。绩效评估结果的使用在西方主要有两个方向：一是面向公务员个人，结合评估结果实行绩效工资或绩效奖金；二是将评估结果与部门预算结合，实行绩效预算。美国在1984年建立过一套绩效管理和认可系统，要求每个联邦政府机构都必须将最终评价结果划分为五个等级，并将绩效评价等级与奖金挂钩。发展到后期，绩效结果的使用主要体现在绩效预算上，政府部门在明确需要履行的职能和需要消耗的资源的基础上确定绩效目标，用量化的指标来衡量其在实施过程中取得的业绩和完成工作的情况。
实行绩效预算对于我国财政预算发展有重要意义，实行绩效预算，能促进从管人到管事、从收支核算到成本核算的转变，体现了从对财政资金投入的关注转向了对支出效果的关注，是提高财政支出效率、降低行政成本的有效手段。因此，及时公开评估结果，并建立以绩效为基础的预算制度，实行绩效与财政预算拨款挂钩；对公务员实行业绩奖励制和绩效工资制，激励其提高服务效率与质量，是我们未来远期的发展目标。
（检察日报 作者系中国政法大学政治与公共管理学院副教授）
字号:
小
中
大 |
打印
发布: 2009-5-19 10:14 查看: 511次
推荐给好友 上一篇 | 下一篇
TAG: 政府绩效