行政管理体制改革重点

【《财经网》专稿】中共十七大之后,中国的行政管理体制改革站在了一个新的历史起点,行政管理体制改革已经成为了改革开放的中心环节。传统的以经济体制改革为中心、其他改革为配套的改革思路,正在转向以行政管理体制改革为中心、全面推进经济体制改革与民主政治建设的改革思路。

需要解决的五大矛盾
在全面建设小康社会的新的历史阶段,行政管理体制改革要解决面临的各种深层矛盾。这些矛盾主要有五个方面:
一是人民当家作主的政治地位与人民群众经济、社会、文化权利实现程度较低的矛盾。在中国,人民是国家最高权力的所有者,处于最高的政治地位。但是,在实际的社会生活中,人民群众所享有的经济、社会、文化权利的实现程度还较低。2005年,中国经济总量已超过英国和法国,跃居世界第四大经济体,仅次于美国、日本和德国;但是人类发展指标却比较低,据联合国开发计划署发布的《2004年人类发展报告》,2002年,中国的人类发展指数为0.745,居全球第94位。
二是社会公共需求不断增长与政府提供的公共服务不足的矛盾。随着经济社会发展水平的不断提高,人民群众的社会公共需求不断增长,呈现出增长迅速、主体多元化、结构复杂化、需求多样化的特点,城乡居民在教育、医疗、社会保障等方面的公共需求的比重大幅上升,公共需求结构正逐步由消费型向发展型升级。而政府的公共服务能力尚不能适应急剧增长的社会公共需求,政府公共服务覆盖面较低、公共服务投入不足,例如,全国参加基本养老、失业、基本医疗保险的人数,还仅占全部就业人员7.64亿人的24.56%、14.64%、20.59%。
三是政府部门林立与政府执行力不强的矛盾。一方面,政府机构总量偏多、分工过细,部门林立的现象非常突出。另一方面,政府执行力却不高,政策执行中的部门利益固化、执行缺乏监督、执行效率递减的现象突出,有令不行、有禁不止和执行不力的问题还没有得到很好解决
四是公共财政收入不断增长与公共服务投入比重不断下降的矛盾。近年来,随着中国经济的发展,公共财政收入不断增长,从2000年的1.34万亿元增长到2006年的3.876万亿元,年均增长19%。但是,飞快增长的财政支出并没有大量投入到公共服务领域,公共服务投入比重不断下降。2000年政府社会文教费支出占政府总支出的比重为27.6%,2006年下降为26.83%。
五是人民群众对政府改革的呼声较高与行政管理体制改革相对滞后的矛盾。随着人民生活水平、收入水平与文化素质的提高,人民群众的政治参与意识不断提高,人民群众对政府管理的公开化、民主化也提出了新的要求,要求赋予更多的知情权、参与权,要求加快行政管理体制改革,加快民主政府、阳光政府和责任政府建设。与人民群众对政府改革的要求相比,行政管理体制改革的进程显得较为滞后。

改革的五大战略任务
加快行政管理体制改革,必须从总体上构思行政管理体制改革的任务与进程,使之与2020年中国全面建成小康社会、2050年达到中等发达国家水平这一现代化进程相适应。为此,行政管理体制改革要完成五大战略任务。
一是与完善社会主义市场经济体制相适应,建立与完善社会主义公共行政体制。要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,全面贯彻落实科学发展观,进一步转变政府职能、优化政府组织结构、完善行政运行机制、创新政府管理与服务方式,实现政府职能向创造良好的发展环境、提供优质高效的公共服务、维护社会公平正义的根本转变,实现政府机构设置和运行机制向科学化、规范化、法定化的根本转变,实现政府管理与服务方式向以人为本、便民高效、程序规范、公开透明的根本转变,从而最终建立起适应社会主义市场经济体制和社会主义和谐社会要求的社会主义公共行政体制。
二是与建立现代企业制度、现代公民社会的微观经济社会主体相适应,建立与完善现代服务型政府。服务型政府是从政府的本质属性方面对政府所下的定义,从政府管理的本质属性来讲,现代政府的实质是服务型政府。政府只有通过提供充足优质的公共服务,才能证明自己存在的价值与合法性。服务型政府是一种政府管理的目标模式,是对社会主义市场经济条件下政府管理本质、政府管理方式和政府管理体制的一种实质性概括。社会主义市场经济条件下的服务型政府,就是满足社会公共需求,提供充足优质公共产品与公共服务的现代政府。建设服务型政府,要求政府坚持以人为本、执政为民,更加关注民生,努力为人民群众提供更多更好的公共服务和产品;同时创新管理方式,寓管理于服务之中,提高行政效率,更好地为基层、企业和社会公众服务。
三是与建设社会主义和谐社会的要求相适应,建立覆盖全社会的公共服务体系。要按照公平公正、覆盖广泛、水平适度、可持续发展的要求,加快公共服务体系建设,促进基本公共服务均等化,努力实现人人享有基本公共服务的目标。优化财政支出结构,稳步提高公共教育、公共卫生与基本医疗、公共就业服务和社会保障、公共文化、公共科技等方面的公共财政支出占国内生产总值的比重,力争在不太长的时间内,将公共教育支出、公共医疗卫生支出、社会保障支出占GDP的比重提高到中等收入国家水平。
四是与完善社会主义民主政治制度相适应,建立与完善科学、民主、法治、公开、负责的政府运行机制与管理方式。要建立科学民主决策机制,要依法规定各类行政决策主体的决策权限,严格规范决策程序,健全决策责任制度,优化决策信息系统。要建立决策、执行与监督适度分离的运行机制,解决长期以来决策与执行不分、监督不力的问题。要健全行政监督机制,形成行政系统内部监督、专门机构监督、新闻與论监督、人民群众监督相结合的监督体系。创新政府管理与服务方式,全面推行政务公开,加快电子政务建设,规范和发展行政服务性机构,再造政府流程,充分运用行政规划、行政指导、行政合同等现代行政管理方式。
五是适应经济社会管理事务日益增长的要求,建立结构优化、综合管理、执行力强的现代政府组织体系。要在政府和部门间合理配置政府的政治管理、经济管理、社会管理和公共服务职能,推进政府事务综合管理,形成科学的政府职能结构。坚持全面、统一、精干、效能的原则,稳步推行“大部制”,基本解决政府部门分工过细、职责交叉的问题。坚持提高效率、降低成本、保持稳定的原则,合理配置中央与地方的事权财权,形成合理的政府层级结构。推进政府机构、事业单位、社会组织的配套改革,形成公共部门与社会组织相协调的政府组织结构体系。

改革的五项重点
实现行政管理体制改革的战略任务,要抓住几个关键环节,扭住不放,使之成为全面推进政府改革的抓手。
一是要加快公共预算改革的进程,抓紧扼制政府行政管理支出过快增长、行政浪费严重的趋势。强化人大预算监督和审查权,人大既要有对计划、预算报告的整体表决,又有对重要计划指标、支出款项、重点建设项目的重点审查和单项表决。建立科学的预算支出标准和预算定额,并对行政人员经费支出、会议费支出、差旅费支出,以及一般性的非重点建设支出等,实行由“零增长”到“负增长”的控制办法。各级政府应推行预算公开,除了涉及国防和国家安全而需要对外保密的少量内容外,各级政府和各个政府部门的财政收支计划,都应以各种形式向社会公众公开。
二是要制订在五年内普及基本公共服务的计划,加大财政向公共教育、公共医疗卫生和社会保障领域的投入,使每年新增基本公共服务支出占GDP的比重达到1%的水平。
三是要果断推进大部门体制改革,从根本上改变部门林立、审批与管理环节过多过滥、协调与执行能力过弱的被动局面。按照精干、统一、效能的原则,改变目前适应计划经济体制的“小部门体制”,实行综合管理,整合、归并相关、相同或相近的职能,综合设置政府机构,实行市场经济条件下的“大部门体制”,使政府部门逐步向“宽职能、少机构”的方向发展,逐步向大农业、大交通、大文化、大科技的管理方式过渡,以切实减少部门职责交叉事项,变部门之间“扯皮”为部门内部协同。
四是在各级政府及其部门全面推行绩效管理与行政问责制,对政府行为与结果实施更加强有力的约束。推行政政府绩效管理,要建立体现科学发展观和正确政绩观要求的、人民群众有效参与评价的政府绩效评估制度;要在试行政府绩效公告与评估制度的基础上,全面推行公共部门绩效报告与评估制度,最终建立政府向人大的绩效报告制度、绩效预算制度与绩效审计制度。要完善政府责任体系与制度,全面推行以行政首长为重点的行政问责制,健全政府的政治责任、行政责任、法律责任、道德责任与结果责任体系。
五是改革行政管理体制改革的方式,建立更加有效的行政改革机制。事实证明,让政府关起门来自己改自己,不管是行政首长主导也好、改革部门主导也好、政府部门主导也好,都是一种低效的政府改革方式。与经济体制改革由政府主导不同,行政管理体制改革应该由政治家、社会各界、政府联合主导,共同推进。应由政府首长挂帅组织社会各界代表人士组成行政改革决策咨询委员会,具体规划和拟定行政改革方案,再由人大、政府决定,政府改革部门与其他部门负责实施。■

 


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