[收稿日期]2006-08-02
[作者简介]曹茉莉(1960-),男,湖北常宁人,中国社会科学院研究生院2004级博士研究生,中共北海
市委副秘书长,副教授。
[摘要] 西方发达国家政府绩效评估主要有3E评价法、标杆管理法和平衡记分卡法,我国的政府绩效
评估主要形式有政绩考核形式、自上而下的评价活动形式、外部独立机构的绩效评估形式。与西方发达国家
相比,我国政府绩效评估存在尚未有专门法规加以规范、缺乏科学的评估指标体系、评估主体过于单一、评估
行为短期化和封闭化等问题,针对上述问题,应尽快地完善立法、完善评估体系,构建多元化的评估主体,实
施评估公开化。
[关键词] 政府绩效评估 存在问题 改进思路
[中图分类号] D035 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6917(2007)01-0151-04
“绩效”(performance)一词包含有成绩和效益的意思,它
最早被用于企业投资和项目管理方面,且在运用时多被赋予
经济学含义。此后,随着相关学科的交叉发展,“绩效”一词逐
步融入了社会学、行政管理学等方面的内容,并被广泛用于研
究和评判政府机构的运作状况。
用以衡量政府活动效果的“绩效”概念,所指的不单是一
个政绩层面的概念,还包括政府成本、政府效率、政治稳定、社
会进步、发展预期等含义在内。在实践中,西方政府运用“绩
效”衡量政府行政活动的效果,通常包括经济(economy)、效率
(efficiency)、效益(effectiveness)三项主要内容[1]。至于政府
绩效评估,则是通过政府部门自我评估、专家评估、公民及舆
论评估等多重评估体制,运用科学的方法、标准和程序,对政
府部门这一行为主体的业绩、实际作为及其所产生的影响作
尽可能准确的评价,以提供政府绩效方面的信息,诊断政府组
织中存在的问题,从而推动政府效率和服务质量的提高[2]。
政府绩效评估作为一项有效的管理工具,在现代政府的
公共行政中受到广泛关注,并在实践中逐步得到完善。从其
发展历程来看,早期的政府绩效评估研究关注的是政府的行
政效率,也就是政府的投入与产出之比较,其所强调的是政府
如何利用有限的财政开支取得尽可能大的政府成绩,侧重点
是经济和效率。20世纪90年代后,政府绩效评估关注的焦
点逐渐转向了效益和“顾客满意”,“效率优先”被“质量优先”
所取代,即政府绩效评估的侧重点转向质量和效益。这一时
期,比较有代表性的是英国梅杰政府开展的“公民宪章”和“质
量运动”与美国克林顿政府颁布的“政府绩效和结果法”。同
时,“绩效”概念被引用到中国政府管理领域。自此,国内学术
界也开始了对该领域的相关研究。但与西方发达国家相比,
我国对政府绩效评估的研究和实践起步都较晚,理论研究还
很薄弱。因此,要提高我国政府绩效评估水平,就需要借鉴国
外的先进经验,以期建立适合我国国情的政府绩效评估理论
框架及操作程序。
一、国外理论界的研究状况及国内的研究成果
1.国外理论界和实践部门在政府绩效领域的研究状况。
早在1943年,美国地方管理协会已开始对地方政府绩效测量
进行研究。后来,Hatry针对政府预算,并结合公共部门的产
出,进行了绩效测量研究。20世纪90年代以后,许多学者就
地方政府绩效测量问题进行了针对性的研究,如Ammons、
Hatry(1980)等分别对绩效测量方法或指标进行的研究,以及
地方政府绩效管理问题的研究(PoisterandStreib,1999)。综合
考察国外政府绩效评估的研究成果可以发现,该领域最具代
表性的研究成果主要有以下三种:3E评价法、标杆管理法和
平衡记分卡法。这三种方法实际上分别代表了该领域的三个
不同发展阶段:3E评价法标志着政府绩效评估在方法探索上
的开端,标杆管理法则预示着对政府绩效全面评估的开始,而
平衡记分卡法明确提出政府要以长远的眼光对社会的发展作
出远景规划,思考其在社会发展中应承担的使命,指导政府绩
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估。
“3E”评价法即经济指标(Economy)、效率指标(Efficien-
cy)和效果指标(Effectiveness)的评估体系。该评价法的实质
在于强调成本的节约,即强调经济性,这也是“3E”评价法的
根本价值准则。从实施效果上看,政府在社会中所追求的价
值理念(如平等、公益、民主等)和“3E”评价法单纯强调经济
性之间的矛盾时有发生。这一矛盾促使国外理论界对该评估
方法加以进一步完善,有学者在这一方法中加入了“公平性”
因素(Equity),从而“3E”评估法也逐渐发展到“4E”评估法。
标杆管理法即是确定标杆,作为政府奋斗的目标;在每一
个政府发展战略的实施阶段结束后,都把结果与确定的标杆
相比较,进行阶段性的总结评估,以对下一阶段的方法作出调
整,直至最后达到标杆水平;在完成前一阶段标竿的基础上,
根据具体情况,确定更高的标杆,然后遵循“实施-总结-调
整-更高标竿”的流程循环。总体而言,标杆管理法可以归纳
为以下几点:(1)政府在制定发展战略时,应与社会在未来时
间内所希望达到的目标保持一致;(2)广泛征求社会各界人士
的意见;(3)在以组织战略为导向的基础上,综合考虑与长远
发展有关的战略型指标和与当前有关的应急型指标。
平衡记分卡法是一种新型绩效评估方法。该方法从四个
角度来管理组织的绩效,分别是:顾客、财务、内部业务和内部
创新与学习,并要求这四个方面彼此间保持适度的平衡。该
方法最初应用于企业的绩效评估,但同样可以用于考核政府
部门的行政绩效。这种绩效评估方法在运用于政府部门时,
其关键点在于政府要以实现全社会的长期、稳定、良性发展为
标准来确定在既定任期内的目标和任务,然后再把目标和任
务细化为具体的测评指标,以保证政府行为的科学性和前瞻
性,避免短期行为造成社会资源的浪费。因此,平衡记分法的
关键因素还是在于政府绩效评估指标体系的建立。
平衡记分卡法首次提出了政府短期目标与长期目标、组
织战略与评估指标体系相结合的要求。在政府绩效的评估
上,平衡记分卡法的精髓体现在把政府对社会发展所承担的
眼前责任与长远责任结合起来,政府不仅要实现财政收支的
平衡,更重要的是承担起引导社会良性发展的重任。因此平
衡记分卡法是一种既注重当前发展又关注长远战略的评估方
法,也是政府绩效评估方法的一大突破。
2.国内理论界对政府绩效评估问题的研究成果。国内理
论界对政府绩效评估问题的研究相对较晚,目前主要的研究
成果有以下几个方面:第一,对国外政府绩效评估理论研究成
果及相关实践的介绍,并简要归纳了国外政府绩效评估的功
能,即比较、计划辅助、监控支持、民主和教育、吸引政治资源
等五个方面[3]。第二,对政府绩效相关实践的价值、功能与
意义的认识。国内理论界在吸取国外研究成果及分析中国政
府管理特点的基础上,指出政府绩效评价的基本价值取向是
增长与公平、民主与秩序、服务与顾客至上、公共责任与效率、
透明与质量等,绩效评价是改善政府部门与社会公众关系,赢
得公众支持与信任,改善政府形象,提高政府政治合法性的重
要措施[4]。第三,对政府绩效的再认识及政府绩效评估指标
体系的初步设计。认为政府绩效是评判政府治理水平与运作
效率的重要依据,政府绩效评价指标在总体上应包括广义绩
效指标和政府部门本身的评价指标两部分,并主张从资源的
占用与使用情况、提供服务的数量与质量以及管理目标的实
现程度等三方面对政府部门的行为进行全面考核。政府部门
本身的评价指标则包括规模、工作效率与效益[5]。第四,对
政府绩效评估体系构建和实施方案的探讨。指出政府绩效评
估体系设计应整合理性模式与社会互动模式,从主题、维度及
指标三方面来构建。并主张政府绩效评估体系系统应包括绩
效目标系统、比较系统、测定系统和反馈系统,主要由信息收
集、目标确定、项目评估等环节构成。可分为以下几个实施步
骤:构建实施评估组织、确定评价对象与主体、划分评估开展
阶段、确立评估计分标准、促进评估结果运用等[6]。
笔者认为,基于国情差异,国内对政府绩效评估的理论研
究与国外有很大差别。在西方发达国家,对政府行为的约束
力量主要来自于其社会传统和国家法律,理论研究者可以凭
借着新公共管理运动的推动力,以企业运作的方式考察政府
行为和结果,以绩效为核心对整个政府系统进行了全面研究。
但由于条件限制,国内对政府绩效评估的研究,大多是从个别
“点”开始的,目前正经历着从概念层面转向设计或操作层面
的研究过程。很多研究既直接借鉴国外研究方法和成果,也
更偏重于营造国内研究氛围和社会舆论环境。因此,相对而
言,我国在这一领域的研究不够深入,理论界普遍认同的研究
范式与体系尚未形成。
二、我国在政府绩效评估方面的主要形式及存
在的问题
从政府绩效评估实践来看,改革开放以来,我国在转变政
府职能、变革政府组织结构的同时,逐步开始借鉴和学习国外
先进的政府管理技术和经验。从形式上看,我国的政府绩效
测量实践主要集中于政府绩效评估方面,目前已有的政府绩
效评估形式大致分为以下几类:
1.政府内部自上而下的政绩考核,具体形式大致又可分
为四类。一是普遍性的政府机关绩效评价;二是具体行业的
组织绩效评价;三是专项绩效评估;四是公务员考核制度。
2.自下而上的有组织的评价活动,包括公众评议机关对
政府或有关行业的评议等。这是近年来逐步兴起的一种监督
形式。
3.外部独立机构的绩效评估,主要指第三方对政府的评
估。
相对于西方发达国家在政府绩效评估领域较长时间的实
践而言,我国的政府绩效评估体制仍存在诸多不足,主要表现
在以下几个方面:
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曹茉莉/ 我国政府绩效评估若干问题的探讨
.我国目前的政府绩效评估尚未有专门的法规进行规
范,使得政府绩效评估在某些时候被动应对。我国是宪政国
家,政府必须依法行政,政府绩效也必须依法评估。因此,从
法理上说,有法可依是依法评估政府绩效的前提。尽管从实
际来看,我国有宪法、审计法、行政监察法,以及有关的公务员
管理条例等相关法律法规,对国家行政机关和工作人员的绩
效考评有着不少规定,但是这些法律法规要么缺乏相关实体
规定,要么缺乏具体的程序,使得政府绩效评估运行机制不健
全,动力不足,起不到应有的规范作用。
2.我国的政府绩效评估尚未建立起科学的评估指标体
系。在“官本位”模式的影响下,以前评估各级政府绩效的主
要方法是考察下一级政府对上一级政府年初下达的各项经济
指标的完成情况,致使各级地方政府不惜动用一切手段和资
源,包括政府直接参与市场竞争、实施地方保护主义等,以实
现当地的经济增长。这种政府绩效评估模式,在刺激经济增
长的同时,也带来了极大的负面效应。
为此,2004年8月国家人事部和中国人事科学研究院专
家组成的《中国政府绩效评估研究》课题组推出了一套适用于
中国地方政府绩效评估的指标体系。该评估通过应用层次分
析法,将指标体系分为3个一级指标、11个二级指标及33个
三级指标。相对于中国以往简单地以国内生产总值为核心的
指标体系而言,该指标体系在复杂性上具有了很大的提高,但
在科学性和完整性与实用性上是否符合当前的评估需要,仍
值得商榷。
3.政府绩效评估的评估主体过于单一,直接损害了政府
绩效评估的公允性。从实际操作上看,我国目前主要是由上
级政府来考评。这种缺少独立于行政系统的评估主体的政绩
评估,其公正性、科学性和有效性都遭到社会公众的质疑。
4.绩效评估行为的短期化和封闭化、评估方法的定性化
也是当前政府绩效评估工作亟待解决的问题。由于目前缺乏
对政府绩效的持续性测定,导致了运动式和封闭式的行政测
评,这使得管理者难以把工作重点放在政府绩效的持续性改
进上,而往往采取类似于“严打”之类的阶段性突击方式解决
问题。但实践表明,阶段性突击取得的成果越大,越暴露出日
常管理中的问题。从效果上看,这种突击式、封闭式的大检
查、大评比不仅没有取得效果,反而成为基层单位的一种负
担,更严重的是,它还直接损害了政府的形象。
此外,从评估方法上看,我国当前的政府绩效评估方法多
采用定性评估,较少采取定量方法。但这种以德、能、勤、绩为
主的定性绩效评估标准比较抽象,价值倾向性比较强,且难于
细化,从而造成政府绩效评估易失之主观,导致评估结果不够
科学。
三、我国政府绩效评估的改进思路
笔者认为,改进我国政府绩效评估工作,应该从以下几个
方面着手:
1.尽快完善政府绩效管理的立法工作,加强政府绩效评
估的立法支持,确立评估的地位和权威。通过法律、法规强制
各级政府提高绩效是新公共管理的重要特点之一。美国的
《政府绩效与成果法》、《以绩效为基础的组织典范法》、荷兰的
《市政管理法》等都以法律的形式要求政府部门进行绩效评
估。可见依法管理和提高政府绩效是现代政府改革的一个重
要特点。我国要实施政府绩效管理,就必须尽快制定关于政
府绩效管理的法律法规,使政府绩效管理和评估成为对各级
政府的法定要求,以法的力量来推动政府行政管理改革。
目前,我国可以借鉴发达国家的经验,结合我国的现实国
情,在政府绩效评估方面做好以下一些工作:第一,成立地方
政府绩效评估立法课题专家组,对地方政府绩效评估立法的
必要性和可行性进行分析论证,对国外政府绩效评估立法的
经验教训加以总结,对目前我国地方政府绩效评估问题进行
归纳并分析其原因;第二,以《中华人民共和国立法法》为依
托,拟订地方政府绩效评估法规,对地方政府绩效评估立法的
宗旨、原则、评估主体、评估指标等问题加以科学界定,建立听
证制度,并构建相关模型加以模拟,同时通过科学的绩效评估
促进政府问责制的完善。
2.逐步完善政府绩效评估的指标体系。尽管《中国政府
绩效评估研究》课题组制定了一套适用于地方政府绩效评估
的指标体系,但这套指标仍倚重增长和国有企业管理这类指
标,因此该指标体系在科学性、完整性和实用性上仍然存在诸
多不完善的地方。“3E”指标评估法表明,在西方公共管理实
践中,政府绩效评估主要包括经济、效率、效益三个维度。但
随着新公共管理运动的深入,质量逐渐成为评估的主流范畴,
即政府绩效评估的第四维度,这是新时期政府绩效评估的重
要标志。根据上述四个维度,有学者认为,当前我国政府绩效
评估的指标体系设计至少要包括以下几个方面的内容:经济
发展指标、民生质量指标、生态环境指标、人文社会指标、公共
安全指标、行政成本指标、廉政勤政指标等七个基本方面共
50项指标。这些指标体系的正数分值为100分,在各个不同
指标之间进行适当分布。在具体操作上,可以根据不同时期
的具体情况,确定不同类别指标的比例分值,以体现不同时期
经济和社会发展的不同特点。笔者认为,这一指标体系的构
建,基本上可以满足我国当前政府绩效评估的要求。
3.构建多元化的政府绩效评估主体,设立完全独立于政
府部门的民间评估机构,以确保政府绩效评估的公允性。当
前,政府绩效评估的主体多为上一级政府部门,这使得评估主
体不能处于一种超然状态,而且评估主体单一化也严重影响
绩效评估的社会认可程度。因此,在当前的政府构架下,构建
多元化的评估主体,就要建立政府内部与外部的双向互动模
式,在加大各级人大、政府和监察部门对下一级政府评估力度
的同时,尤其要加快建设政府绩效评估的独立机构,加大独立
机构的评估权限。随着社会主义市场经济、法治体制的逐步
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广西社会科学2007.1/ 行政学
可以发展完全独立于政府部门的民间中介评估机构,使
其作为地方政府绩效评估主体,以确保政府绩效评估的公允
性。
4.进一步完善政府绩效评估的方法,并将政府绩效评估
公开化。发达国家的政府绩效评估实践表明,政府绩效“3E
考核法”和“标竿管理法”已是国际行政管理实践的共识。因
而,借鉴国外成功的管理经验,完善绩效评估方法,就要对政
府的投入、成本、产出、效果四个方面进行量和质的考核,对于
投入和产出都能测量的指标,采取标杆管理,设立竞争标杆;
对于投入可测量但产出不可测量的指标则以责任成本为中
心,并通过预算约束实施绩效管理;对于投入不可测量但产出
可测量的指标采取目标管理,并结合法规制度是否完善来进
行绩效评估。此外,政府绩效评估的公开化和制度化也是我
国政府绩效评估建设的一项重要内容。从经济学上的角度来
看,信息是一种资源,对信息的占有就意味着对资源的控制。
在市场经济条件下,地方政府作为“经济人”追求自身利益的
最大化,容易导致政务信息的垄断,使政务信息对外输出极为
有限。而从信息论的角度来分析,政府绩效评估的过程,也就
是一个信息的搜集、筛选、加工、输出、反馈的过程。然而,政
务信息垄断使建立科学的地方政府绩效评估体系的研究,因
缺少足够有效信息而不切实际,即使建立一些绩效评估体系
也会因缺乏有关政府工作绩效的信息,而无法对其评估。因
此,构建科学的政府绩效评估体系,还要建立电子化的政府绩
效管理系统,通过互联网来公开政府有关信息,并收集企业、
公众对政府绩效的评估信息,使绩效管理方法信息化,提高政
府绩效评估工作本身的效率。
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发布: 2008-8-02 23:35 查看: 673次
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