摘要：随着政府职能转变和机构改革的发展，我国公共部门的人力资源管理也正经历一场深刻的变革，人力资源是促进政府效率提高的第一要素，应在科学发展观的指导下实现优化配置。考核公共人力资源应根据组织目标，并结合评估标准和评估指标，由传统的“德、能、勤、绩”四方面向社会发展、资源和环境等综合方面转变。
十六届三中全会提出了“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”的科学发展战略，指明了我国经济体制改革的未来发展方向。坚持科学发展观，要求必须根据不同历史时期、发展环境和条件的变化，适时调整发展思路，转变政府职能。在过去以GDP为中心的政绩考核体系下，政府的职能，官员的角色，都难免被扭曲。在一些地方的领导干部中不同程度地存在重经济增长速度、轻社会全面协调可持续发展，重显性政绩、轻隐性政绩，重短期效果、轻长远发展的倾向。旧有的评价体系显然已不能涵盖和反映科学发展观的内涵和要求，而全面贯彻落实科学发展观的一个重要方面就是要建立体现科学发展观要求的干部考核评价办法，不断提高干部工作水平， 所以必须有一个新的科学的考核和评价体系来反映。
一、公共人力资本绩效评估现状及发展趋势
随着政府职能转变和机构改革的开展，我国公共部门的人力资源管理也正在经历一场深刻的变革：树立以市场为导向的观念，强调放权、引入竞争机制，强调效率和效益等，努力提升政府生产力的水平。公共部门人力资源是促进政府效率的第一要素，对政府生产力有决定性的影响。根据公共产品理论，政府所提供的公共产品和服务具有非竞争性和排他性，公职人员的工作成果通常都是以公共产品和服务的形式得以表达的，每个公职人员工作效率和质量的综合是政府生产力水平外化表现?1。因此，公共产品和服务的质量也主要取决于公共人力资本的质量。什么是公共人力资本呢?在人力资本理论和概念的基础上，我们认为，公共人力资本是指对公共部门人力资源进行投资而形成的、凝结在人身上的能够为公共部门服务，并能为社会带来社会效益和经济效益的知识和技能。公共人力资本所拥有的这种知识和技能不同于其他生产要素，是推进社会发展和政府生产力持续增长的重要源泉。公共人力资源管理的焦点也由捍卫抽象的功绩制原则转向了对最大程度地提高政府生产力和可测量产出结果的重视，即公共人力资本的工作实绩和贡献产出。公共人力资本绩效的评价标准和指标体系就是科学发展观与政绩观的量化表现。
如何按照科学发展观的要求，加强公共人力资本的绩效评估，增强政府生产力，从而达到提高政府效率的目标是本文力图探讨的核心内容。
1．公共人力资本绩效评估现状
早在1979年，中共中央《关于实行干部考核制度的意见》就提出了对党政干部进行定期考核，2002年7月又印发《党政领导干部选拔任用工作条例》，干部考核工作日益朝着科学化、民主化和制度化的方向发展。公共人力资本绩效评估体系的建立和完善对公共部门人力资源管理相关决策及提升政府效率具有重要意义。但是我国公共人力资本绩效评估机制在理论上还不成熟，在实践中也存在诸多不完善之处，有很多学者通过研究发现问题主要集中在以下几方面：评估形式化，评估随意化，评估集中化，评估片面化，评估定式化②等。评估实践中的困境与评估自身存在的核心冲突是紧密相关的，即评估的绝对意义与评估的虚化趋势的反差；评估的区分功能和评估结果模糊性的冲突；评估的理性价值与评估的主观倾向的矛盾；评估的效率价值与公平取向的冲突；评估的个体方式与团队工作环境的摩擦；公共人事管理制度的新趋势对传统评估体系的挑战l 2l。从公务员考核研究现状来看，到目前还主要集中于对考核体系问题和改革方向的研讨，缺乏可操作性强的具体指标体系框架。
从法律层面上，根据2006年1月1日实施的《中华人民共和国公务员法》的规定，依然采用了之前的“德”、“能”、“勤”、“绩”等评估维度，缺少二级、三级考核评估指标，加之公共人力资本绩效评估覆盖面广以及工作性质、特点的差异，部门之间和被评估者缺乏可比性，单一的评估标准很难有效。
2．公共人力资本绩效评估的发展趋势
根据科学发展观和执政为民的执政观，公共人力资本绩效应该更多地讲求政府行政结果的社会效益，其经济效益是依从于社会效益的扩展。因此，公共人力资本绩效应是政府各部门公职人员在依法执政、民主执政、科学执政的前提下从全社会利益出发为人民办事的效率和结果。
法国公务员考核内容有14项：身体适应性，专门知识，守时值勤情况，整洁与整饰情况，工作适应能力，合作精神，服务精神，积极性，工作效率，工作方法，理解力，组织协调能力，指挥监督能力，观察力。各部在具体进行考核时，根据不同的类别和岗位的公务员，至少选择其中的6项，重点考核其服务精神、守时值勤、积极性等。新加坡把行政管理类公务员分为四类，此外还有专业技术类公务员，工作评价的项目多少因公务员类别的不同而有所不同，对一、二类公务员评价的内容有16项之多，对三、四类公务员的评价项目有l4项，对专业技术类公务员的评价项目更多达23项，评价的主要内容是：行为表现，与同事的关系，与公众沟通联系的情况，创造性，责任心，在各种压力下的反应，理解和评价能力，从事建设性工作的能力，决策能力，工作效率和工作成果，道德品行，书面和口头表达能力，组织、领导、监督、管理能力，交际、谈判能力，接受新观念、应用新方法的能力，接受建设性批评意见的情况，计算机操作能力等l 3l。美国国会颁布的《政府绩效与结果法案》(GPRA)更是以立法的形式明确了公共部门绩效评估的概念和制度。各国的共同之处在于，重视定量考核，评估的标准越来越详细、具体，项目设置也越来越体现考核宗旨，重能力甚至是潜能的考核，而相对轻工作表现，考核方式上趋于数字化、表格化。
由此看出，在增强政府绩效的改革中，越来越重视对公共人力资本的绩效管理。借鉴国外绩效评估的先进经验，引人人力资源管理的相关理论和方法，创新公共人力资本绩效评估机制，无疑是十分必要的。科学的绩效评估体系应在工作分析、岗位说明书以及充分考虑公共人力资本的特点的基础上，根据不同层级，不同类别和不同地区的实际情况，将考评指标细化到二级、三级甚至四级指标。
二、公共人力资本绩效评估体系的建立
2006年1月1日，《中华人民共和国公务员法》的正式实施意味着，对政府公务员的高标准管理纳入法制化轨道，健全了公共人力资本的管理机制，强调了对公共人力资本绩效评估的要求。公共人力资本绩效评估体系的基本要点包括确定组织目标、评估标准和评估指标。
1．决定公共人力资本绩效评估体系构建的基本因素
决定公共人力资本绩效评估体系构建的基本因素主要体现在三方面：
一是组织目标。组织目标决定着组织要提供哪些方面的产品。针对于公共人力资本的效率和效能来讲，其目标就是提高政府生产力①水平，这是公共人力资本绩效评价的基本依据。建立科学的公共人力资本绩效评估体系应该反映科学发展观的下述内容：坚持以经济建设为中心；坚持经济社会协调发展；坚持城乡协调发展；坚持区域协调发展；坚持可持续发展；坚持改革开放；坚持以人为本。对公共人力资本政绩的考核应从以上七方面出发，并在绩效评估指标体系上反映出来。因此，公共人力资本绩效评估体系可以分为社会发展指标、循环经济指标、资源与环境指标、人文指标四个方面。
二是组织工作任务。工作任务是组织目标的具体化，说明政府要提供多少公共产品、多长时间完成。
三是岗位职能分工。界限清晰的岗位职能分工是公共人力资本绩效评价体系的基本决定因素。只有岗位职能分工明确，才能知道工作权责，才能知道评估范围。
2．构建公共人力资本绩效评估体系的评估标准
公共人力资本绩效评估体系的核心功能是评估公共人力资本质量的高低。选择评估标准应遵循可测度和可操作两项原则。从绩效发展的概况可以发现，绩效内涵是从单一测量、任务绩效发展为多维度绩效概念的一个过程，这种观点受到越来越多学者的赞同。公共人力资本绩效按照公共人力资本工作维度可分为任务绩效维度、管理绩效维度和周边绩效维度。对提供公共服务的一般性政务活动的任务绩效维度的评价，应以是否照章及时、准确办事为标准，比如对信访部门工作的评价就是以能否及时收集、传递和反馈上访信件为标准来评价的。对行政活动结果与工作人员努力程度密切相关的管理绩效维度和周边绩效维度的评价应以有弹性的量值为标准来进行，比如司法部门的案件审理工作，年结案率有高有低，可反映司法队伍的工作努力程度和水平高低，同时还要与公安部门协同配合。
3．公共人力资本绩效评估指标体系的构成
构建公共人力资本绩效评估体系涉及到的核心技术问题是公共人力资本绩效评估指标。对于公共人力资本绩效评估的指标取向，根据《中华人民共和国公务员法》第33条的规定，要按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。结合上述评估依据，对公共人力资本绩效进行评估时，可以把公共人力资本分为三大类：综合管理类、专业技术类和行政执法类。 针对这三大类公共部门分类制定绩效评估指标体系时，要结合各部门职能拆分组织I71标指标，也就是要确定反映总体I71标的具体指标。此外，确定各类公共人力资本绩效评估指标时，绩效评估指标要重点突出、分类设置，主要考虑四类因素：一是部门职能特征；二是部门职能范围；三是部门一般行政活动和所实施项I71的技术决定因素；四是部门岗位职能的设定。
鉴于篇幅所限，本文着重探讨了综合管理类人力资本绩效评估指标体系的设计安排。I71前在对公务员进行评估时通常采用的是从德、能、勤、绩四方面为导向的考核办法，但是在管理理论和实践中证明这种考核方法的信度和效度②都较低。从国家公务员制度改革的发展趋势分析，公共人力资本的绩效评估指标逐渐转向结果导向性和行为导向性并重，因此，我们针对于综合管理类公共人力资本的特点，结合西方政府公职人员的评估指标体系设计了绩效评估指标体系，包括德才指标评价体系和工作实绩评价体系。
德才指标评估体系是对传统的“德、能、勤、廉”绩效指标体系的优化，着重对公共人力资本自身具备的素质和能力进行评估。工作实绩指标评估体系主要侧重于对工作实绩的评估，即对公共人力资本的贡献产出进行评估，包括工作完成的效率等。
从划分评价维度来看，可分为任务绩效、管理绩效和周边绩效。任务绩效是指对公职人员与工作产出和效率直接相关联部分的评价，即对其直接工作结果的评价。任务绩效评估主要以行为导向为主，采用工作日志法，随时跟踪其工作进度，不断监督和促进其工作任务的完成。任务绩效评价的指标通常包括工作的质量与数量、工作的效率与效益、他人的反应与评价等。管理绩效体现的是管理人员对部门工作管理能力的结果。周边绩效体现的是对相关部门服务的结果，即对工作结果造成影响，但无法运用结果来衡量的因素，如工作中的一些行为等。管理绩效和周边绩效的评估可运用KPI方法，采取问卷的方式，考察考评者自我管理绩效、组织沟通绩效、培养指导绩效、个人协调绩效、团队协作绩效和服务质量绩效的六个绩效维度，从中选取关键绩效指标，再将其细化于360度考评各方进行全面评分。360度评估方法既可充分让内设处室的领导、同处室工作人员及被考核人员广泛参与考核工作，充分体现民主，又可通过人事部门测评掌握民意和公职人 的思想动态，提高评估工作的预见性、主动性，不断完善绩效考核工作方法。
三、公共人力资本绩效评估体系的运行环境和机制
科学的公共人力资本绩效评估转向更加关注人文的、社会的以及体现人民生活质量的生态环境指标，因此，要构建公共人力资本绩效评估体系的运行环境和机制。
1．创造良好的评估环境，采用现代化评估手段。公共人力资本绩效评估环境包括舆论环境、组织气候、制度环境和资源条件。为了进行有效管理，可进一步考虑应用计算机应用程序，设计人事工作管理系统，提高工作效率和真实性，达到客观、公正、公平的绩效评估I71的。
2．提高绩效评估的制度化和规范化程度。绩效评估要制度化，定期举行；评估结果要与公共人力资本的晋升和薪酬分配相挂钩；评估制度要与各项人事制度相配套；要严格评估程序，明确评估标准，使评估过程规范有序。
3．积极探索科学实用的新绩效评估办法。如层次考核方法、排列法、对比法、强制分类法、量表分析法、I71标管理法等，形成立体化综合性的方法；坚持定性与定量的考核方法相结合，以确保考核的科学性和准确性。要不断创新工作方式，建立畅通的绩效考核结果反馈和沟通机制；积极推行公务员的绩效考核谈话机制，及时总结经验教训，促进工作I71标的完成。（作者：孙琳 复旦大学经济学院）
参考文献：
[1] 孙柏瑛，祁光华．公共部门人力资源管理[M]．北京：中国人民大学出版社，2004：8．
[2] 梁建东．公共人力资源绩效评估核心冲突[J]．江西行政学院学报，2003，(3)：26．
[3] 赵玉霞．国外公务员考核制度述评[J]．山东省行政干部管理学院报,2004，(6)：39．
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发布: 2010-4-10 20:33 查看: 243次
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