政府绩效考核:以公众满意度为核心衡量目标

重视社会公众评议是当代政府部门绩效评价的发展方向,中国政府正在努力建设服务型政府,以公众满意度测量为核心的第三方评价,越来越成为服务型政府绩效评价体系中不可缺少的一部分。什么是第三方评价?第三方评价有什么特点?第三方评价对服务型政府建设有哪些促进作用?近日,借第三 届中国公共服务评价国际研讨会在成都召开之机,记者采访了兰州大学管理学院院长、兰州大学中国地方政府绩效评价中心主任包国宪教授。

“民评官”的探索

记者:2005年初,由兰州大学中国地方政府绩效评价中心所做的“非公有制企业对政府的绩效评价”,引起了全国反响,当时为什么会引起那么广泛的关注?

包国宪:过去我国地方政府绩效评价大都属于内部评价。而我们主持的这次评价首次将对政府绩效评价的权力交到民营企业手中,使我国地方政府绩效评价方式由内部转向外部,开创了我国第三方评价政府绩效的先河,并形成了我国地方政府绩效评价实践的典型模式———“甘肃模式”。记者:什么是第三方评价?包国宪:第一方评价是指政府部门组织的自我评价;第二方评价是指政府系统内,上级对下级做出的评价,这都属于内部评价。而第三方评价是指由独立于政府及其部门之外的第三方组织实施的评价,也称外部评价,通常包括独立第三方评价和委托第三方评价。

记者:第三方评价有什么特点?

包国宪:首先,由于评价组织实施者独立于被评政府及部门,通过过程的公开、透明,从而可以提高评价结果的公信力。其次,第三方评价大多依托大专院校和科研单位,由专业人士组成的评价机构具有人才、理论和学术优势,在评价主体的选择与培训、评价指标的制定、评价数据的处理、评价结果的判断等方面拥有相应的理论基础和专业化工具,提高了评价的科学化水平。再次,由于组织实施者的专业性基础,可以有效利用资源,能控制和节约政府成本。

政府绩效评价的“4E”

记者:第三方对政府绩效的评价,包括哪些方面?

包国宪:政府绩效管理理念是在实践中不断完善的。我们提出一个广义政府绩效的概念,认为完整的政府绩效不仅表现为政府的行政产出与行政投入之比,还应当包括公众满意度和地方发展战略机制;不仅包括政治绩效、经济绩效,也包括文化绩效、社会绩效等方面。与企业绩效评价的测量不同,政府绩效的评价是一个综合评价,可以说是“盲人摸象”,既要摸到腿,也要摸到背,要综合起来评价。

记者:绩效评价的一个重要环节就是如何设计科学合理的评价指标体系,第三方评价政府绩效指标体系应包括哪些内容?

包国宪:政府机关工作效率分为宏观、中观和微观三个层次,其绩效要求是不同的。在当代国际行政管理实践中形成了这样的共识,即“三E ”标准:经济、效率和效益。最先开始时更多是讲经济绩效,即成本越低越好,后来讲投入产出,投入越少,产出越多越好。还有行政结果,即行政效益,对目标的实现程度,以及对社会的积极影响。在现代民主社会,还应有第四个“E ”,即公平,公平的一个重要衡量指标,就是公众满意度。正是基于这一价值取向,在政府绩效评价指标体系设计中,应以“4E ”作为其主要内容。

记者:如何理解公众满意度这个指标?

包国宪:公众满意度是指对政府工作有一定了解基础上,政府服务对象对政府工作满意的程度,是对公民心理状态的量化与测量。对政府部门绩效评价,不仅要效率效益,更要看效果。效果往往与老百姓的认知和感受相联系,既需要政府工作的客观事实,又需要公众了解、认可。比如,城市中建公园,虽然会美化城市,给公众带来休闲场所,但如果在贫困地区,基本民生保障问题还没解决,急需的民生问题还没解决,尽管政府办事的动机可能是好的,但老百姓还是不会满意。所以,政府工作要以人民满意不满意,拥护不拥护,答应不答应作为根本准则。

本质是公共治理

记者:第三方评价作为政府绩效评价一个不可缺少的部分,目前存在哪些问题?

包国宪:一是在政府信息公开有限、政府行政理念更新不及时、公务员对政府绩效评价认识不全面时,开展第三方政府绩效评价面临巨大阻力。二是基于对政府整体行为、政府整体形象和满意度的评价,容易受到所选取的调查对象的限制,不同的群体对政府满意度的评价不同。所以,如何科学、合理、客观地选取评价主体、确定评价指标,还需要在实践中不断摸索。另外,评价成本、评价效力等问题也需要进一步探索。

记者:如何让第三方的评价成果在政府部门内部得到采纳和使用?

包国宪:政府绩效评价的核心功能就是导向性。通过第三方评价把公民的意愿传导给政府,以影响和改变政府的决策。从我们这两年对甘肃省市州政府和省属部门的绩效评价实践来看,第三方评价对政府各部门的工作是有影响的。2005年我们评价完之后,各个部门都动了起来,公安、工商等相关部门都出台了一些有利于非公企业发展的配套政策。现在,我们每年对省政府所属39个职能部门中的36个进行评价,这种评价让政府各部门知道该干什么,不该干什么。通过评价,增强了政府的责任意识。无形中促使他们把工作做得更有效率,更有效益,更有效果,让群众更加满意。

记者:也就是说,第三方评价作为公众参与政府公共管理的一种方式,正在发挥着越来越大的作用?

包国宪:开展政府绩效评价的根本目的是为了持续改善政府绩效。第三方评价不是万能的,不可能取代第一、第二方的评价,但是不可缺少的。从某种意义上说,第三方评价政府绩效的本质是真正的公共治理,它不但是体现民意的一种方式,而且找到了民众参政议政、参与公共决策的有序渠道。坚持下去老百姓的意见就会持久、系统、历史地发挥作用。第三方评价,对政府转变职能,提高服务水平与服务能力,树立良好形象、持续提高政府绩效有着不可替代的功能。

专家简介

包国宪,经济学博士,教授,博士生导师,享受国务院政府特殊津贴专家。现任兰州大学管理学院院长,兰州大学中国地方政府绩效评价中心主任。主要从事管理学基础理论和公共政策、政府绩效管理和战略管理方面的科研教学工作,参加国家级项目5项并主持2项,出版了《管理学理论与方法》、《政府绩效评估与行政体制改革》等专著5部,公开发表论文70多篇。

地方政府绩效评价四种典型模式

1、甘肃模式。2004年10月,甘肃省政府为改善甘肃省非公有制经济落后的情况,将评价工作委托兰州大学中国地方政府绩效评价中心组织实施,开创了我国第三方评价政府绩效的先河。

2、青岛模式。1999年起,青岛市委、市政府从战略管理的高度开展督查考核工作,创造性地把督查工作与目标绩效管理相结合、考绩与评人相结合。

3、思明模式。2001年开始,厦门市思明区以打造一个“事要办好、钱要花少、人民还要满意”的绩效型政府为目标,进行公共管理体制和运作模式的多方面创新,并建立了一个适应地方政府实际情况的公共部门绩效评估体系。

4、珠海模式。1999年10月,珠海市启动“万人评政府”活动。2000年珠海市“万人评政府”的活动内容有所增加。2002年,珠海市向社会发放了万余份测评问卷,考核各被测评单位的工作情况(栾静)


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