政府绩效管理创新:平衡计分卡中国化模式的构建

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  一、地方政府绩效管理科学化的基本要求

  科学化是我国政府绩效管理研究的首要命题。政府绩效管理科学化是加强政府自身建设的重要内容,是实现政府绩效管理规范化和法制化的前提条件。笔者认为,对地方政府绩效管理科学化的意涵可作如下界定:正确认识我国政府绩效管理的哲学基础和指导思想,深入分析中国政治与行政管理体制现状及其改革趋势,学习并创新国内外政府绩效管理的优秀成果和成功经验,针对我国不同地方政府的具体情况,发现、总结和利用政府绩效管理的科学规律,不断研究和探索行之有效的管理理论和方法,持续完善和创新地方政府绩效管理机制。根据这一界定,提升地方政府绩效管理科学化水平应满足以下具体要求:

  1.坚持以发展着的马克思主义特别是科学发展观和正确政绩观为指导,自觉运用辩证唯物主义的世界观和方法论来看待和分析政府绩效管理问题。在政府绩效管理体系建构、模式塑造和制度设计的过程中,紧扣党和政府的中心工作,把握绩效的多因性、多维性和动态性,力求真实反映地方政府绩效管理的共性特点和个性需求。

  2.按照科学发展观的要求,将建设人民满意政府作为政府绩效管理的基本价值取向,将经济建设和民生改善作为绩效管理的重点,准确界定和有效协调经济建设、政治建设、文化建设和社会建设等领域的战略目标,深入分析各类绩效的预期结果与其驱动因素之间的关系,合理平衡长远利益诉求和当前绩效压力,促进整体绩效、部门绩效和个人绩效协调一致。

  3.树立正确的政绩观,从起点把握好绩效管理的方向,准确界定政府绩效的内涵和外延,在绩效管理过程中针对不同主体制定科学合理的绩效目标,务使各项工作经得起历史、实践和群众的检验;合理分析政府各项工作的利益相关者群体及其诉求,抓住特定绩效周期的主要矛盾,将组织中心工作和人民群众利益结合起来思考和谋划工作,提出能够让利益相关者认可与支持的绩效目标及其行动计划;秉承求真务实的工作态度,深入贯彻落实科学发展观,立足做好事关全局的基础性、长远性工作,统筹组织中心工作、关键业务工作、日常职能工作和改革创新任务,促进经济社会全面协调可持续发展;研究并建立科学合理的绩效评估指标体系和评估机制,对各种结果性绩效和过程性绩效作出全面、客观、公正的评估,并结合历史条件、工作基础、精力投入等因素对评估结果进行深入分析,得出经得起推敲、具有公信力的结论。

  4.将国内外先进理论和经验与我国政府管理的具体情况相结合。首先,在学习和借鉴国内外先进绩效管理理论和经验时应当持开放和虚怀若谷的态度,坚持实践是检验真理的唯一标准,既不盲从也不抵触;其次,应当深入分析相关理论和工具的本质特征,摒弃“为考核而考核”、“为中国化而中国化”的狭隘观点,以改革创新精神对政府绩效管理发展趋势做出前瞻性判断;再次,应充分考虑中国政治与行政管理体制的独特性,科学分析其适用性和应用方式,既不能僵化对待又不可随意改造;最后,应对我国不同区域、类型、层级政府组织的绩效与管理特征进行分析,处理好共性与个性关系,力求绩效评估体系和管理方式既具有较强的普适性,又能兼顾具体的管理情境及其需要。

  二、地方政府绩效管理工具建构:平衡计分卡中国化模式

  绩效管理工具是一种用以指导绩效管理内容和过程设计的思维框架和方法技术的总称。作为一种国际盛行的绩效管理工具,平衡计分卡(BSC)源于美国企业绩效衡量,不可避免地带有西方国家商业竞争的色彩和企业价值创造的印记,需要根据我国地方政府绩效管理科学化的基本要求对平衡计分卡通用框架进行重构。

  (一)平衡计分卡的本质特征分析

  一般意义上,模式(Pattern)是解决某一类问题的方法论,把解决类别问题的方法上升到理论的高度,即构成模式。[1]平衡计分卡中国化模式所要解决的问题主要是政府组织战略性绩效的描述、协同和衡量问题。建构平衡计分卡中国化模式的首要任务在于正确认识和把握平衡计分卡的本质特征,将其作为判断工具属性的是非标准。根据卡普兰和诺顿的观点,平衡计分卡的工具特性主要有三:第一,强调有效平衡。这一特性有利于揭示组织当前绩效与未来增长动力之间的关系,被卡普兰和诺顿视为平衡计分卡的首要特征。[2]对于政府组织而言,有效平衡长短期利益之间的矛盾,实现经济社会可持续发展是科学发展的基本要义,因此平衡计分卡中国化模式应体现这一要义。第二,以战略为核心。自问世以来,平衡计分卡始终以战略为核心设计其基本框架和构成要素,并且在目标、指标、目标值和行动方案的设置上反复强调应保持战略聚焦。可以说,凡是对战略的成功实施至关重要的因素都应纳入平衡计分卡,反之亦然。因此,在建构平衡计分卡中国化模式以及运用这一模式设计政府绩效管理体系时,应当依据并服务于我国地方政府的经济社会发展战略规划,突出组织中心工作,不能追求面面俱到。第三,重视因果关系。绩效结果层面和驱动因素层面之间以及不同层面战略目标之间的因果关系,是平衡计分卡最基本的逻辑关系。这是区分平衡计分卡与关键绩效指标(KPI)的基本依据之一。因此,建构平衡计分卡中国化模式需要谨慎考察不同层面及其目标的空间位置和关系,使其产生层层牵引、层层支撑的效果。

  (二)国外公共部门平衡计分卡研究成果

  为了满足公共部门应用平衡计分卡的需求,以卡普兰和诺顿为首的西方学者对平衡计分卡通用框架进行过调整,提出了一些有关政府组织和非营利机构应用平衡计分卡的主张。这些成果对于平衡计分卡中国化模式建构具有重要的借鉴意义。

  1.卡普兰和诺顿的研究(2001~2010)

  相对企业来说,公共部门更应对战略引起重视,因为企业的根本目的就是要创造利润,这个唯一性目标为所有决策和行为提供了取舍标准,而公共部门是多元理性的,需要同时兼顾多重公共利益引发的工作目标,所以在特定时期内必须将有限的组织资源聚焦于战略性问题,才能抓住主要矛盾,进而更好地实现统筹兼顾。关于平衡计分卡的调整,卡普兰和诺顿提出了三点建议:其一,公共部门应当根据自己所承担的社会责任选择一个长期性的使命目标作为平衡计分卡的终极目标,例如“减少贫困”、“降低辍学率”和“消除种族歧视”等。其二,公共部门界定自己的“客户”较为困难,因为公共产品和服务的付费者是纳税人或捐助者,而消费这些产品和服务的群体则是普通的社会大众,同时单个公共部门的决策和行为还受上级部门、利益集团和立法机构等利益相关者的影响。因此,公共部门需要拓展“客户”的内涵,根据既定战略来识别并选择真正的客户,进而提炼相应的客户层面目标。其三,提供了一个政府组织平衡计分卡框架。该框架将财务和客户层面替换成三个并列的层面,即“实际成本(Cost Incurred)”、“价值创造(ValueCreated)”和“合法性支持(Legitimizing Support)”。其中,实际成本层面强调运营效率的重要性,价值创造层面强调政府组织为公民创造的利益,合法性支持层面强调政府组织必须努力去实现资金提供者的目标。

  2.保罗·尼文的研究(2003~2010)

  尼文的创新性贡献主要集中于两个方面:一是对卡普兰和诺顿的公共部门平衡计分卡框架进一步修订,提出了调整平衡计分卡的六个指导意见:(1)使命位于平衡计分卡的最顶层;(2)战略依然是平衡计分卡的核心;(3)顾客层面得到提升;(4)没有财务层面,平衡计分卡不完整;(5)辨认驱动顾客价值的内部业务流程;(6)学习与成长层面为构建良好的平衡计分卡奠定基础。二是以平衡计分卡为框架探讨如何建立用于衡量公共部门绩效的指标体系。在前置指标和滞后指标的基础上,尼文将投入指标、产出指标和成果指标嵌入了平衡计分卡框架中,并就各层面的指标选择问题提出了建议,例如客户层面主要衡量公共产品和服务的“准确性”、“易获取性”、“时间性”、“可选择性”、“效率”和“顾客满意度”等。

  3.公共部门平衡计分卡的最新研究

  关于模式建构的思路,Dobrzeniecki和Barkdoll 在介绍美国联邦政府机构调整平衡计分卡经验时提出,“平衡计分卡的调整分为两个层次:一是对整体结构的调整,二是对每一个层面的调整”。[3] 2009年,Dodor和Gupta等人对政府组织运用平衡计分卡的可行性进行了论证,并开发了政府组织平衡计分卡(GO-BSC)。GO-BSC的四个层面从上至下依次是:“财务状况”、“服务选民”、“内部运营”以及“学习与成长”。财务层面主要对财政稳健性、外部环境特征和组织适应性进行衡量;服务选民层面主要对服务工作的成就和选民的满意度进行衡量;内部运营层面侧重衡量运营的效率和效果,涉及技术能力、服务的提供、管理效率和服务创新等要素;学习与成长层面侧重衡量政府组织提供服务的持续性和创新能力,涉及技术领先性、生产和服务技能的学习、服务的聚焦度和快速推出新服务的能力等要素。

  虽然国外学者的相关研究成果具有重要的参考价值,但可以看出,由于中西方在政治体制和政府职能等方面存在显着差异,西方学者所提出的公共部门平衡计分卡框架不能直接应用于我国,有必要根据我国国情和需要进行模式重构。

  (三)平衡计分卡中国化模式建构

  平衡计分卡中国化模式的研究和实践探索始于中组部2006年启动的中澳政府合作项目“中国领导人才绩效评估体系研究”。黑龙江省海林市是该项目的唯一政府组织试点单位,藉此该市建立了一套完整的基于平衡计分卡的政府绩效管理体系,取得了宝贵的经验和良好的试点效果。平衡计分卡业已成为推动海林市经济社会实现跨越式发展的有力工具。2011年,作者应北京市延庆县之邀,对平衡计分卡和政府绩效管理开展了进一步研究,在此基础上提出了一套相对成熟的平衡计分卡中国化模式。

  1.适用于我国地方政府的平衡计分卡总体模式

  在适用于地方政府的平衡计分卡总体模式中,使命、核心价值观、愿景与战略仍然处于顶层,它们是牵引整个战略诠释过程的指针;该模式的主体框架包括“利益相关者”、“实现路径”和“保障措施”三个层面(如图1所示)。

  利益相关者层面由平衡计分卡通用框架的财务层面与客户层面改造而成,作为地方政府平衡计分卡总体模式中的绩效结果层面。实现路径层面是原内部业务流程层面改造而成。之所以命名为实现路径层面,一是由于这一层面所描述的是驱动结果层面目标得以实现的因素,二是“内部业务流程”一词多为企业用语,与政府组织的沟通风格有悖。保障措施层面处于最底层,与原来的学习与成长层面相对应。由于原有的人力资本、组织资本与信息资本不能完整描述政府组织的无形资产内容,为了提高地方政府无形资产的周延性,在保障措施层面设置了“政府自身建设”和“党的建设”2个战略主题。同时,还辅以“财政资金”这一有形资产方面的战略主题。

  地方政府平衡计分卡总体模式主要是从基本框架和层面界定上提出调整建议,旨在突出绩效管理的战略导向,确立层面之间的因果关系,并使其具有较强的普适性。由于不同区域、层级的地方政府存在较大差异,有必要进一步对总体模式予以细化,以便在谋求共性的基础上突出个性。基于这一考虑,接下来介绍适用于县、乡(镇)政府的平衡计分卡模式和地方政府工作部门平衡计分卡模式。

  2.适用于县、乡(镇)政府的平衡计分卡模式

  在县、乡(镇)政府平衡计分卡模式中,保持使命、核心价值观、愿景与战略处于顶层的位置不变(如图2所示)。这一点适用于实施战略性绩效管理的所有组织。

  利益相关者层面描述了战略的最终结果,用以表明组织所提供的公共产品和服务满足了哪类利益相关者的何种需求。地方政府的利益相关者被划分为“上级政府”、“社会”和“居民”3大类,不管是一级地方政府还是政府工作部门,其主要的利益相关者都可以归于这3类。但在运用平衡计分卡模式进行具体设计时,应对利益相关者群体类型予以进一步细分,并注意分析利益相关者诉求的变化情况。依据科学发展观的要求和县、乡(镇)政府的基本职能,实现路径层面设置了7个战略主题,具体包括“经济发展”、“改善民生”、“社会管理”、“城乡建设”、“生态环境”、“文化发展”与“改革创新”。上述战略主题的组合体现了经济、政治、文化、社会四位一体的社会主义建设目标模式,也符合坚持人、社会与自然和谐相处、共同发展的理念,能够在做好当前工作与持续推动改革创新之间取得平衡。保障措施层面分为“政府自身建设”、“党的建设”和“财政资金”等3大保障措施,每类措施都设置了相应的战略目标。如在政府自身建设方面设置了“建设法治型政府”、“建设服务型政府”与“建设廉洁型政府”3个目标,与当前政府自身建设的基本方向是一致的。党的建设主要包括“提升组织工作科学化水平”、“加大宣传工作力度”、“提升纪检监察效能”、“巩固统一战线”、“提升群团工作科学化水平”,“大力开展精神文明建设”等6项工作,体现了我国政党政治的特色和执政党建设的要求。财政资金是政府组织顺利实施战略的必要条件,包括“财政资金支持”、“拓宽融资渠道”、“合理安排财政预算”和“控制行政成本”等4个目标。

  将县和乡(镇)两级政府统合起来设计平衡计分卡模式主要是考虑到两者同属于基层人民政府,所担负的职责具有类似性,县级政府的所有方针、政策和计划都要通过乡镇政府来落实。但是在平衡计分卡应用实践中,应当注意县级政府的绩效目标相对较为宏观,而乡镇政府的绩效目标更为微观和具体,而且政府间在发展定位或阶段上存在差异,在设置战略主题及其目标时应体现这种差异。

  3. 适用于地方政府工作部门的平衡计分卡模式

  地方政府工作部门的平衡计分卡模式(如图3所示)与县、乡(镇)政府平衡计分卡模式的不同之处在于实现路径层面与保障措施层面。

  在实现路径层面设置基于部门职能的战略主题和2个通用性战略主题,即“服务管理”和“工作创新”。基于部门职能的战略主题在数量上具有一定弹性,可从两方面来确定:其一,根据上级政府战略所确定的组织中心工作;其二,对实现利益相关者目标起重要支撑作用的关键职能工作。两个通用性主题对于所有政府工作部门都是必要的,服务管理主题要求各部门必须按照服务型政府的理念明确自己的公共服务项目,满足服务对象的需求。工作创新主题则要求各部门树立改革创新的自觉意识,通过持续创新突破工作瓶颈,促进整体绩效水平不断提升。保障措施层面分为“行政机关自身建设”、“党的建设”和“财政资金”三类。其中,行政机关自身建设包括“坚持依法行政”、“坚持政务公开”、“加强信息化建设”、“加强行政问责”、“促进协调一致”和“争创先进单位”等6个目标。党的建设内含组织、宣传、纪检、群团、精神文明等5项内容。财政资金主题则与县、乡(镇)政府的平衡计分卡模式保持一致。

  三、地方政府绩效管理体系设计:以北京市延庆县为例

  将平衡计分卡中国化模式作为管理工具应用于政府绩效管理实践,可以建立一个覆盖绩效计划、监控、评估和反馈的管理体系。平衡计分卡海林经验及其成果表明,这一模式凸显了经济社会发展战略在地方政府绩效管理中的核心地位,既符合平衡计分卡的本质特征又体现了科学发展的要求,且言辞表述贴近行政机关的语言风格,总体上对我国地方政府是适用的。下面以北京市延庆县为例,阐述平衡计分卡中国化模式的应用思路和方法。

  (一)延庆县人民政府战略地图

  延庆县地处北京市西北部,是首都西北重要的生态屏障,有着北京“夏都”之美誉。该县在“十二五”规划中明确提出,要以科学发展为主题、以加快转变经济发展方式为主线,在新的历史起点上全面建设“绿色北京示范区”。在未来五年里,延庆将发展重点放在绿色引领发展、发展惠泽民生、建设秀美妫川、打造宜居典范、构建和谐家园、激发创新活力等方面。依据延庆县“十二五”规划和2011年度县委县政府工作报告,该县2012年将重点抓好产业发展、世界葡萄大会筹备、民生保障、生态环境建设、城乡建设、社会建设和文化建设等几项重点工作。据此,可设计出延庆县人民政府战略地图。

  1.战略地图顶层设计

  顶层设计主要是四项内容:使命、核心价值观、愿景和战略。(1)使命:根据市委市政府和全县人民赋予的基本职责,将延庆县政府的使命描述为“贯彻落实市委市政府的路线、方针、政策,全心全意造福延庆人民”。(2)核心价值观:结合近些年延庆在经济社会建设中一贯秉承的发展理念,其核心价值观可概括为“绿色发展、高端一流、以人为本、开拓创新”。(3)愿景:根据延庆县“十二五”规划,明确中长期发展目标,其愿景陈述是“到2016年,全面建设环境优美、生态宜居、富裕文明、幸福和谐的‘绿色北京示范区’”。(4)战略:延庆县政府的战略构想是“以加强绿色环境建设为基础,以加快绿色产业发展为核心,以推广绿色生产生活方式为切入点,以绿色发展成果惠及民生为出发点和落脚点,推动‘县景合一’”。

  2.利益相关者层面设计

  按照隶属关系,延庆县政府需对北京市委市政府负责;按照管辖范围和服务对象,其利益相关者又可分为社会、企业和居民。为了巩固党的执政地位,充分体现社会主义优越性,体现首都北京的政治、经济、文化中心地位,必须把市委市政府各项惠民政策抓紧落实,切实有效地维护全县人民的根本利益。因此,在利益相关者层面设置了经济、社会、资源与环境、文化发展、改革发展、服务质量等8个战略目标。这些目标与北京市有关经济社会发展的总体思路保持高度一致,是延庆人民共同追求的预期成果。

  3.实现路径层面设计

  实现路径层面的目标要紧扣既定战略的重点,成为县政府及其二级班子单位的工作抓手,对利益相关者层面的全部目标起到有效支撑作用。为此,实现路径层面设置了8个战略主题,其中“经济发展”、“改善民生”、“社会管理”、“城乡建设”、“生态环境”、“文化发展”和“改革创新”是实现延庆中长期目标必须坚持的战略主题,“世界葡萄大会筹备”则是年度重点工作项目。随后,以每个战略主题为基本分析单元进行实现路径层面的目标设置。例如,在经济发展战略主题下设置了“构建合理的产业结构布局”、“以休闲旅游产业为主导大力发展第三产业”、“聚焦新能源环保产业做大做强第二产业”、“以都市型现代生态农业为方向积极发展第一产业”、“促进产业融合和加大招商引资力度等目标作为支撑”等目标。

  4.保障措施层面设计

  根据当前我国地方政府的管理体制和基本职能,一级地方政府既要抓好经济社会建设,又要抓好党的建设、群团组织建设,团结和带领全县人民干事创业。所以在保障层面既要体现出政府工作,又要体现党群工作,二者相辅相成。在保障措施层面共设置了13个目标,其中党的自身建设主要设置了“提升党的组织工作、宣传思想工作、纪检工作、统战工作、群团工作的科学化水平”等方面目标;政府自身建设则突出“建设法治型、服务型、廉洁型政府”的要求。财政资金是顺利推进全县各项事业的重要物质保障。延庆目前的状况是经济基础薄弱,财力物力不充足,必须从开源与节流两方面为获取资金保障而努力。开源一方面要确保经济持续稳定增长,提高政府财政收入;另一方面要想方设法“争取上级财政资金支持”,同时还要“拓宽融资渠道”,吸引社会投资。节流则通过“科学制定财政预算”、严格控制“三公消费”和“大力削减行政成本”等举措来实现。

  (二)延庆县人民政府平衡计分卡

  为了进一步对战略进行诠释,同时衡量战略目标的实际绩效,需要设计与战略地图相匹配的平衡计分卡。它是一个二维表格,纵向是各层面及其目标,横向包括指标、目标值、指标等级、指标类型、主管领导、责任部门和行动方案等栏目。指标是用以衡量目标的绩效因子;目标值则是预期的绩效结果,用以确立评价所需的绩效等级与标准。指标等级分为市级指标和县级指标两个等级,前者表示该工作是经上级目标承接或分解而来,后者是为衡量拟定目标自主设立的指标。指标类型分为监控指标和考核指标。监控指标主要用以监控和诊断目标完成进度,不纳入组织绩效考核范围,但可根据需要纳入领导班子成员的年终考核;而考核指标主要是针对特定绩效周期内需重点关注的工作任务,在绩效周期结束时应当进行考核,两者的划分是动态变化的。主管领导与责任部门栏目用于说明该项指标的责任主体。行动方案指为实现绩效目标应采取的行动计划或项目。

  根据地方政府平衡计分卡,运用组织协同技术制作所属科室或其他内设机构的战略地图和平衡计分卡,最终将组织和部门的绩效目标落实到每一个组织成员的个人计分卡中,可实现政府总体战略向干部日常工作的转化。在整个平衡计分卡体系建立起来后,需进一步开发地方政府的绩效评估体系,筛选必要的指标纳入年度考核范围,并选择恰当的评价主体和评价方法对地方政府的整体绩效、工作部门绩效和干部个人绩效进行全面评估,进而基于评估结果开展实绩分析。最后,根据新的绩效周期的工作重心转移,对整个平衡计分卡体系进行必要的调整,从而实现地方政府绩效的动态化管理。

  四、结论与展望

  平衡计分卡在我国政府绩效管理研究领域已经是一个被广泛涉及的工具,但是有关平衡计分卡中国化模式建构的研究成果相对匮乏。笔者尝试性地提出了适用于地方政府的总体模式以及县、乡(镇)政府和政府工作部门的平衡计分卡模式。在模式建构过程中,着重把握了以下三个要点:第一,依照地方政府绩效管理科学化的基本要求来建构中国化模式及设计政府组织平衡计分卡体系;第二,以平衡计分卡本质特征为是非判断标准,批判性地吸收国内外研究成果和实践经验,将平衡计分卡视为一种开放性思维框架,在敢于创新的同时注意避免不同管理工具的混淆;第三,在模式建构和绩效管理体系设计中强化政策研究导向,提高理论研究与应用研究的契合度。海林和延庆经验表明这一模式基本上吻合我国地方政府绩效管理的实际情况和需求。尽管平衡计分卡初始设计难度和成本较高,但可以预期未来的政府绩效管理将强化与组织战略的匹配度,突出绩效评估指标体系的差异化,更为重视驱动经济社会可持续发展的潜在因素,由此可以判断平衡计分卡在政府组织中的应用前景是乐观的。当然,平衡计分卡中国化模式的探索只是一个起点,模式本身还需要在实践中继续加以调试、检验和完善。

  [参考文献]

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  [1]郑方辉,段静。省级“政府绩效评价”模式及比较[J]。中国行政管理,2012(3)。

  Zheng Fanghui, Duan Jing. The Models ofProvincial Government Performance Evaluation and Their Comparison. ChinesePublic Administration, 2012(3)

  [2]Robert S.Kaplan. Conceptual Foundations of the Balanced Scorecard. Working Paper10-074,2010.

  [3]MichalineDobrzeniecki, Gerald (Jake) Barkdoll.Adapting the Balanced Scorecard to Federal Government Agencies. PA TIMES, 2004(8)。

  (作者:方振邦,中国人民大学公共管理学院教授、博士生导师,北京100872;罗海元,中央财经大学政府管理学院讲师,北京100081)


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