政府绩效审计的重点和难点

绩效审计在一个国家和地区的重视和运用程度,已成为衡量该国或地区审计发展水平及审计是否具有活力的重要标志。在我国,绩效审计的理论研究和实践都还处在起步阶段,随着我国社会和经济的快速发展,对绩效审计的理论研究和实践工作都提出了更高的要求。
  
关于绩效审计,国内学者的一致看法是,绩效审计是对经济活动进行综合的、系统的审查和分析,对照一定标准评定经济效益的现状和潜力,提出提高经济效益的建议,促进其改善管理、提高效益。
  
政府绩效审计的内容就是对政府部门和国有企事业单位所掌握的人力资源、物力资源、财力资源进行配置、管理和使用的经济活动和管理活动,至少应涵盖以下几个方面的内容:1、人力资源的管理、利用和开发;2、自然资源的保护、利用和开发;3、已有公共物资财产的管理和利用;4、公共资金的运用;5、保障各项活动正常开展的组织机构的建立和运行,内部管理控制制度的健全性、恰当性和有效性,各项工作计划或预期目标的实现等。
  
目前,公共财政资金的运用是政府绩效审计的重点和难点,其原因在于:
  
第一,公共财政资金的运用涉及到经济社会的方方面面,范围很广。公共财政支出的内容有:1、公共安全支出,包括国防、公、检、司、法、武警等部门;2、公共机构支出,主要包括行政机关;3、公共服务支出,包括教育、卫生、文化、科学、社保、社区服务等;4、公共工程支出,包括环境保护、国土整治、公共福利设施建设等;5、公共事业支出,包括公共交通、城市卫生、城市绿化、水暖电器等建设。随着经济的发展,财政支出的数额必将继续扩大。由此可见,公共财政支出涉及众多领域和部门,而且数额巨大,对经济社会发展的影响非常重大。财政支出是否达到了预期的目标、是否产生了良好的效益、是否在哪些方面还存在问题,要回答这些问题,都必须通过绩效审计进行判别并提出改进建议。
  
第二,对公共财政资金的运用进行审计可以兼顾到政府绩效审计其他几个方面的内容。从公共财政支出的内容来看,前面提到的政府绩效审计其他几个方面的内容均涉及到公共财政资金的运用。人力资源的管理、利用和开发涉及到公共服务支出,自然资源的保护、利用和开发涉及到公共工程支出,组织机构的建立和运行涉及到公共机构支出,而已有公共物资财产的形成来源正是公共财政资金的使用。因此,通过绩效审计,对公共财政资金使用的经济性、效率性和效果性进行评价,本身就包含了公共财政资金在上述几个方面使用情况的评价。
  
第三,对公共财政资金的运用进行审计是推动公共财政体制改革的重要手段。公共财政资金是国家审计永恒的主题。当前财政体制不顺、政府财政支出责任不明、转移支付等各项财政制度不健全,财政运行成本高、效率低、财政支出效益低下,这些都是我们面临的迫切需要解决的问题。完善财政支出管理制度是当前我国财政体制改革的一个重点,也是健全我国公共财政体制的关键。党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决议》中,已经明确提出了“健全公共财政体制,明确各级政府的财政支出责任”、“改善预算编制制度,完善预算编制、执行的制衡机制,加强审计监督”、“健全预算绩效评价体系”等目标,因此,通过加强对公共财政资金使用效益的审计监督,可以从深层次揭示和分析当前财政支出管理制度中存在的问题,为完善财政支出管理制度提供好的建议,从而加快健全我国公共财政体制的步伐。而审计署在《2003至2007年审计工作发展规划》中也已经明确提出了“财政审计,以促进规范预算管理,提高财政资金使用效益,建立社会主义公共财政制度为目标”的工作任务。
  
在认识到公共财政资金的运用是政府绩效审计重点的同时,我们还必须认识到这也是难点。对公共财政资金的使用效益进行审计既有当前开展绩效审计所面临的普遍性困难,也有因财政支出涉及的部门和领域众多而面临的特殊困难。开展绩效审计所面临的普遍性困难主要包括:对绩效审计的认识还很不够;绩效管理还没有全面建立,绩效评价体系还未形成,开展绩效审计缺乏评价依据;缺乏相应的准则和指南、人员素质达不到要求以及审计方法和手段落后等。公共财政资金使用效益审计也面临着特殊的困难。财政支出效益是指政府在履行其职能过程中而进行财力分配与所取得社会实际效益之间的比较关系,其基本内涵是政府资源分配的比例性和政府资源运用的有效性。因此,既要对财政资金在各部门、各领域之间的分配是否科学、合理作出评价,又要对财政资金在各部门、各领域的使用效益作出评价,这需要一套完善的效益评价体系。而财政支出涉及的部门和领域众多,不同的部门和领域又都有着不同的特点,其评价标准必然不同,因此,构建完善的效益评价体系是一项非常繁重的系统工程,虽然已有许多学者和实务工作者都在积极探索,但相关研究仍处于初步阶段。缺乏成熟完善的财政支出效益评价体系是开展公共财政资金使用效益审计所面临的最大困难。
  
针对财政支出效益审计面临的困难,笔者认为,财政支出效益审计也应当进一步确立当前的重点审计内容。对关系到经济社会长远发展的国家大型与特大型公共工程支出和直接关系到老百姓切身利益的公共服务和公共事业支出(如教育、卫生、社保、交通等),应当作为当前财政支出效益审计的重点。(作者单位:武汉大学经济与管理学院)


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