摘要:当代西方国家所推行的政府绩效评估是指对政府管理过程中投入、产出、中期成果与最终成果所反映的绩效进行评价和划分等级。绩效评估是西方国家在现存政治制度的基本框架内、在政府部分职能和公共服务输出市场化以后所采取的政府治理方式;也是公众表达利益和参与政府管理的重要途径与方法。它反映了政府管理寻求社会公平与民主价值的发展取向,贯穿了公共责任与顾客至上的管理理念。其目的是为了维护现有的基本社会秩序、提高服务质量、改善公共责任机制和增强政府公共部门的号召力与公众的凝聚力。西方国家政府绩效评估措施对我国的政府管理具有较大的借鉴意义。
关键词:西方国家;政府绩效评估;理念;启示
现代信息技术(IT)的发展变化、民主化和国际竞争的环境条件,使政府管理问题成为了西方国家发展与稳定的中心问题,使社会公平和民主成为政府管理的核心价值而要求政府更有回应性、更有责任心和更富有效率,使公共项目及其所产生的结果成为了政府管理活动关注的焦点。为此,西方国家把私营部门的一些管理方法与经验运用到政府公共部门,普遍采取了以公共责任和顾客至上为理念、以谋求提高效率与服务质量、改善公众对政府公共部门的信任为目的的政府绩效评估措施。这一措施为政府管理拓宽了视野,也为我国采取有效的对策来解决全球化、市场化背景条件下的政府管理问题提供有益的借鉴。
一、绩效评估在西方国家政府管理中的孕育和产生
在工商企业管理中,绩效管理制度可以追溯到20世纪初期泰勒(FrederickW.Taylor)《科学管理原理》中的时间研究、动作研究与差异工资制。法约尔(HenriFayol)《工业管理与一般管理》以更宏观的研究把这种绩效管理从工商企业推广到各种人类组织。从此,绩效管理的理论与方法成为了适用于包括经济、行政、军事和宗教组织在内的一般的管理理论与方法。但绩效评估与绩效管理真正运用到政府管理中来,则是始于20世纪50年代美国的绩效预算制度。70年代以来西方国家普遍开展的政府改革(有人把这场改革称为“新公共管理运动”)使绩效评估在政府管理中得到了广泛应用。绩效评估在西方国家政府管理中的孕育和产生是公共管理知识发展的结果,是西方国家社会发展和政府改革推动的结果。
公共管理的理论研究及其知识发展为绩效评估在西方国家政府管理中的孕育和产生奠定了理论基础。从历史的观点看,西方公共行政学自19世纪末到20世纪60年代着重研究的是行政组织的内部取向、机构组成、活动程序、行政原则和官僚体制;行政学以管理学为理论基础,科学管理占据了主导地位[1];公共部门的管理以技术为基础。[2]以效率和效益为导向的技术视野是这个时期公共行政的标志,追求行政效率是这个时期公共行政理论与实践的最高目标。
以经济和效率为基本目标,忽视了公共行政所应负的广泛的社会责任,其结果是在经济获得前所未有发展的同时,还普遍存在着失业、贫穷、疾病、无知和绝望。这种社会状况导致了各种社会危机,构成了对现有政治制度的根本威胁。社会科学,尤其是政策科学和公共行政学集合在一起,以塔尔科特·柏森斯、卡斯特、罗森茨韦克、高斯、雷格斯等为代表采用系统分析方法,从整个公共行政活动及其与环境的相互作用中,探寻公共行政的解决途径和公共行政内部各个部分之间的关系,强调公共行政适应环境的权变观念与生态观念,谋求公共行政与其环境之间及公共行政内部各部分之间动态的、具体的一致性,以保证公共行政的高效能、高效率。
20世纪60年代后期,以弗雷德里克森(H.G.Friderickson)为代表的“新公共行政学”发展了社会公平理论,认为公共行政的核心价值是社会公平,主张将“效率至上”转为“公平至上”;强调公共行政变革的终极目标是建立民主行政之模型;强调公共行政的顾客导向,将顾客的需求作为政府公共部门存在、发展的前提和政府公共部门组织设计方案应遵循的目标。[3]新公共行政学扩大了公共行政学研究的视野,对西方国家政府改革实践产生了广泛的影响;特别是顾客导向的理论观点奠定了当代公共管理基本理念的雏形和绩效评估的理论基础。
为了适应政府公共部门对政策执行和政策管理的要求,20世纪70年代出现和兴起了政策科学和公共政策分析,并成为公共行政的主流学派。以普雷斯曼(JeffreyL.Pressman)和韦达夫斯基(AaronWildavsky)为主要代表,谋求政策科学、政策分析与公共行政相结合,使政策科学与政策分析转而重点研究政策执行和公共项目,而不再重点研究机构。这种转移对公共管理发展的重要意义,正如凯特尔(DonaldF.Kettl)所说,政策执行研究将问题的焦点由组织,特别是由结构与过程转移到公共项目及其所产生的结果上。这样,就使绩效管理问题成为了公共行政中人们所关注的焦点问题。同时,政策执行研究是以政治学、社会学、经济学和心理学等学科为基础所进行的跨学科研究。[4]
以跨学科为基础的执行研究和各学科之间相互交叉、相互渗透的明显趋势导致了多元的综合研究方式的出现。[5]这种方式强调运用各学科理论与方法来解决政府管理中实际存在的问题,为公共管理的研究与发展提供了新的方法。例如,戴维·奥斯本(DavidOsborne)、特德·盖布勒(TedGaebler)主张把企业或私营部门经营的一些成功的管理方法移植到政府公共部门中来,主张政府应像企业那样引入竞争机制、树立顾客意识、视服务对象为上帝[6],从而形成了企业家政府理论。胡德(Hood)从现代经济学和私营管理理论与方法中吸取要素,提出了政府管理应以市场或顾客为导向、实行绩效管理、提高服务质量和有效性,以及界定政府绩效目标、测量与评估政府绩效。[7]从而形成了新公共管理理论。[8]这种多元的综合研究方式使公共管理研究由研究行政环境的变化对政府管理的影响到研究环境变化后的管理结果,包括公共服务的网络结构、高绩效体系和顾客服务。[9]绩效管理与绩效评估成为公共管理各理论派别的共同主张。
西方国家社会发展和政府管理改革的实践导致了政府绩效评估措施的普遍运用。众所周知,自由资本主义发展到垄断资本主义,自由竞争的极端化导致了可以摧毁自由竞争制度本身的社会矛盾和冲突。这在客观上需要有一个超脱于所有竞争主体来扼制垄断的协调执行官,需要有一个维持基本社会公正而免于社会崩溃的社会公共产品的分配者。生产高度社会化和科技进步成为经济发展的第一动力,又需要有一个执行社会公共事务的组织者。正如日本社会学家真田足教授所说:“国家在经济领域的出场是垄断资本主义的资本积累和集中,比资本主义积累的发展速度更快、规模更大、竞争更剧烈,从而越发增强了资本增殖的冲动,为此就必然要动员一切方法和手段,其中最有利的是实现对国家的动员”。[10]
在垄断资本主义条件下,从维护资本主义生产关系和正常社会秩序的客观需要出发,西方国家不得不采用对社会公共事务的积极干预主义。垄断资本和国家政权紧密结合在一起,政府的经济职能和社会服务职能均扩大和加强了。政府通过行政手段和法律手段来保证市场秩序的维持,通过预算和高额税收、发行公债等办法承担起某些社会公共事务的管理。在收入再分配领域内采取一系列福利措施等,以维护社会经济的发展和政治稳定。政府行政权力就是在这种社会背景下日益强化。政府职能急剧扩张、政府涉足的领域急剧扩大、政府干预社会公共事务的程度也急剧加深,由此导致了机构规模急剧膨胀和政府体制的变化:议会权力削弱,行政权力扩大;政府变成了集中主要权力的“万能政府”,政府的官僚机构和军事机构不断扩大,并大有使权力过分集中到政府首脑一人身上的趋势。
政府管理的集权化和官僚主义化形成了政府垄断,推行“福利国家”、“人民社会主义”和“混合经济国家”的政策导致了政府管理失控、低效率、财政赤字,导致了公众对政府的不信任和民权运动高涨。面对这种社会现实,以美国、英国、澳大利亚、新西兰、日本、荷兰等为代表的西方国家掀起了一场政府改革运动。以绩效为本的政府绩效评估措施正是这场改革运动所普遍采取的一项重要措施。
雷纳斯效率评估分析小组的改革方案,以及执行机构对工作结果承担责任、执行机构内部奉行以结果为本,而不是以规则为本等改革措施极大地推动了政府绩效评估在英国的开展。就美国社会而言,严重的财政赤字在事实上开始践踏美国的政治;政府绩效赤字使公众对政府有效的、有回应力的和高质量供给服务的能力失去了信心。[11]为了解决国家的这两个赤字问题,美国把绩效管理与评估视为重新调整政府与社会关系能否取得成功、能否再造出有效政府责任机制的决定性条件。1993的《国家绩效评论》(NPR)、《戈尔报告》(FromRedTapeToResults—CreatingAGovernmentThatWorksBetterandCostsLess)和《1993年政府绩效与结果法案》(GovernmentPerfor-manceandResultsActof1993)是美国推行政府绩效评估措施的纲领性报告,它有力地推动了绩效评估在政府管理中的具体运用。
西方国家普遍推行的绩效评估措施,包括政府围绕其使命采用目标管理(MBO)、全面质量管理(TQM)等手段进行绩效管理,强化了政府对议会和顾客的双重责任;实行成本核算,加强财务控制,完善信息反馈,实行以绩效为基础的预算制度;改革公务员制度,打破统一的薪酬体系,推行绩效工资制和业绩奖励制。正是这些改革措施的实行推动了以公共责任和顾客至上为理念的绩效评估制度的运用与发展。随之而来,公共项目及其产生的结果成为了政府管理活动的核心和关注的焦点;绩效管理、顾客至上与服务意识、在政府公共部门与管理中引进竞争与市场机制等措施在实践中得到了广泛运用;政府管理目标也由单一地追求效率目标发展到全方位地追求社会公平、提高效率和服务质量、改善公共责任机制和提高公众的满意程度。
二、西方国家政府绩效评估的内涵与理念
概括地说,政府绩效评估就是根据效率、能力、服务质量、公共责任和公众满意程度等方面的分析与判断,对政府公共部门管理过程中投入、产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定和划分等级。政府绩效评估以绩效为本,谋求现代信息技术在政府公共部门之间、政府公共部门与公众之间进行沟通与交流的广泛运用,谋求顾客通过公共责任机制对政府公共部门的直接控制,谋求政府管理对立法机构负责和对顾客负责的统一;它以服务质量和公众需求的满足为第一位的评价标准,蕴涵了公共责任和顾客至上的管理理念;它以加强与完善公共责任机制,使政府在管理公共事务、传递公共服务和改善生活质量等方面具有竞争力为评估目的。
评估活动主要集中在对政府管理活动的花费、运作及其社会效果等方面的测定来划分不同的绩效等级。正如图1所示,政府绩效评估并不是一个单一的行为过程,而是由阐明评估的要求与任务、确定评估目的和可量化的目标、建立各种评估标准、根据评估标准进行绩效评估、比较绩效结果与目标、分析与报告绩效结果、运用绩效评估结果改善政府管理等所组成的行为系统,是一个由许多环节所组成的综合过程。
具体地说,政府绩效评估的内涵包括了两个方面:第一,它是作为改革与完善政府公共部门内部管理的措施,体现了放松规制和市场化的改革取向,是一种以结果为本的控制。就其所体现的放松规制而言,詹姆斯·Q·威尔逊(JamesQ.Wilson)认为政府绩效评估意味着这样一种制度设计:在该制度框架下以取得的结果而不是以投入要素作为判断政府公共部门的标准。奥斯本(Osborn)与盖布勒(T.Gaebler)认为政府绩效评估就是改变照章办事的政府组织,谋求有使命感的政府;就是改变以过程为导向的控制机制,谋求以结果为导向的控制机制。1993年美国《国家绩效评论》把政府绩效评估界定为政府官员对结果负责,而不仅仅是对过程负责;其目的在于把公务员从繁文缛节和过度规制中解脱出来,发挥他们的积极性和主动性,以便他们对结果负责,而不再仅仅是对规则负责。因此,对政府公共部门内部管理的改革与完善来说,绩效评估所体现的放松规制(deregulation)是要寻求一种新的公共责任机制:既要放松具体的规制,又谋求结果的实现;既要提高公务员的自主性,又要保证公务员对公众负责、对结果负责;既要提高政府行政的效率与管理能力,又要切实保证政府管理的质量。
图1政府绩效评估系统
就其所体现的市场化而言,政府绩效评估直接指向政府应具有的职能决定了政府绩效评估的内涵中必然包括重塑政府角色和界定其职能的内容。在市场化条件下,根据社会的发展要求和公众的需要提供公共服务成为了政府最重要、最广泛的职能和最根本的任务;政府公共部门的角色成为了公共服务的供给者。对政府职能范围内管理活动的绩效进行评定,也就是要对政府在确定公共服务供给的质量和价格标准、抓好绩效管理、把好市场准入关,以保证供给者无法利用提供公共服务的机会谋取不正当的利益、保障社会公平、提高公共服务质量、增加顾客选择的机会、更好地满足顾客需要等活动的绩效进行评定。这就需要打破原有政府对公共事务管理与公共服务供给的垄断,采用合同出租和非国有化等多种形式,把原先由政府垄断的部分职能市场化,由市场企业主体通过竞争来提供;或者通过合同与政府采购等形式,以竞争招标方式交由社会承担。这样,政府绩效评估所包含的重塑政府角色和界定其职能为公共服务供给部门,包括政府公共部门、私营部门和非盈利部门展开竞争、创造市场动力、利用市场机制解决政府管理低效率问题提供了有力的途径。
政府绩效评估是作为改善政府公共部门与公众的关系、加强公众对政府信任的措施,体现了服务和顾客至上的管理理念。随着政府角色和职能的重新界定,促使了政府管理所隐含的政府部门的基本运行方式、政府与市场和公众之间关系基本定位的变化。政府公共部门与公众之间的关系由治理者与被治理者之间的关系变为了公共服务的提供者与消费者、顾客之间的关系。政府公共部门行使公共权力主要是为了实现公共利益、有效提供公共服务和主动为公众谋福利。公众成为了政府管理活动服务的对象,是公共服务的消费者和顾客。这不仅使顾客、消费者、公众与他们作为这个社会的主人、所有者具有了同一的意义[12],而且,由于“权力是对公共服务供给的直接控制”[13],使根据公众的需要提供公共服务成为了政府管理的应有之义。
在这种关系基本定位的前提下,政府绩效评估蕴涵的服务和顾客至上的管理理念强调政府管理活动必须以顾客为中心、以顾客的需要为导向;强调政府是公共服务的供给者,应增强对公众需求的回应力,更加重视管理活动的产出、效率与质量。为此,倾听顾客的声音、按照顾客的要求提供服务、让顾客做出选择的有效方法在实践中得以实行[14];“回应性国家”的概念20世纪80年代初在丹麦等西方国家也开始流行起来。1993年9月,美国总统克林顿签署了《设立顾客服务标准》(SettingCustomerSer-viceStandards)的第12862号行政命令(ExecutiveOrder),责令联邦政府部门制定顾客服务标准,要求政府部门为顾客提供选择公共服务的资源和选择服务供给的手段。[15]这些手段包括:(1)分辨谁是或应该是联邦政府部门服务的顾客;(2)调查和审视顾客所希望的服务种类、服务质量以及他们对服务的满意程度;(3)将服务水平和评估结果告诉给顾客;(4)为顾客提供选择公共服务的资源和选择服务供给的各种手段;(5)建立信息系统、服务系统和有利于顾客抱怨及其意见反馈的系统;(6)提供各种有效的途径让顾客表达抱怨与意见。根据该行政命令,顾客至上意味着联邦政府为美国人民提供能够得到的最高质量的服务。1994年美国国家绩效评论专门出版了《顾客至上:为美国人民服务的标准》。因此,政府绩效评估为改善政府公共部门与公众的关系、加强公众对政府信任、实现“更有回应性、更有责任心和更富有效率”的政府改革目标提供了具体措施。效率逻辑和公共责任逻辑是政府绩效评估内涵
中所具有的不可或缺的两个方面。政府公共部门在社会竞争中提供公共服务,既有助于提高效率、打破垄断和降低成本;又以严明的绩效目标和绩效管理保证其在竞争中对公众负责、提高服务质量。在这两个方面中,公共责任和顾客至上是第一位的,效率则是第二位的,效率只有用来满足公众的需要和实现公共利益时才有意义。
政府绩效评估蕴含的这种管理理念还通过政府绩效评估的性质、特征和价值体现出来。在性质上,政府绩效评估是一种市场责任机制。库普尔把这种机制的含义概括为:一是“经济学的效率假设”;二是“采取成本——收益的分析方式”;三是“按投入和产出的模式来确定绩效标准,注重的是对产出的评估”;四是“以顾客满意为基础来定义市场责任机制。这种定义方法是把公民视为消费者”。[16]因此,政府绩效评估这种市场责任机制就是消费者对公共服务的直接控制和选择,政府公共部门对消费者负责。没有消费者的选择就难以形成市场机制,就不能激发公共服务供给者的竞争,最终也就难以形成公共责任机制。
政府绩效评估具有使政府职能进一步具体化、使制度转化为现实秩序的性质。每一个绩效评估都是指向某一级政府或某一个政府部门所具有的特殊职能。[17]因此,任何一种绩效评定都会有自己的评估指标体系、评估项目划分与绩效等级划分标准。这个指标体系所包含的量的规定性,即政府在其职能范围内做了多少(是不是职能范围内应做的事都做了)和质的规定性,即政府是如何提供公共服务的、提供公共服务的结果如何(是否符合职能的规定性,符合公众的要求)两方面内容都是政府职能的具体化或具体体现。政府职能是一种制度的规定性,绩效评估就是使制度转化为具体的管理行为、管理秩序和社会生活秩序过程中的一种评判、控制和监督。
在特征上,政府绩效评估的应用是信息化和民主化发展趋势对政府管理的要求。它作为政府管理的重要内容与方法,其特别之处在于它对基本任务的鉴定和结果的定位已经推动了管理者用一种新的眼光去思考对管理计划或具体项目完成情况的判定。[18]政府管理既包括了政府公共部门对国家公共事务和社会公共事务的管理,也包括了对政府公共部门内部事务的管理;既有对事务的管理,也有对人和组织的管理。这都使政府绩效评估具有了复杂性、多层次性、难量化性、利益性、评估主体多元性和客观性等特征。
信息交流与沟通也是政府绩效评估特征的重要体现。现代信息技术在政府绩效评估中的广泛运用和民主价值决定了绩效评估本身又是一种信息的交流与沟通。[19]因为公众只有更完全地了解政府及其活动,才能作出客观的评定;政府只有更完全地了解公众,才能提供他们所需要的服务。这种在政府公共部门之间、政府公共部门与公众之间进行的信息交流与沟通,其内容主要包括政府公共部门内部各种信息的传递与沟通;政府公共部门向公众传递的各类信息,如政府机构的组成、职能、办事规程、政策与法规、服务种类及质量、重大决策过程等;公众向政府公共部门传递与反馈的信息,如对服务种类和服务质量的要求、对服务的满意程度、抱怨、建议、对公共服务与资源的选择等。在数字时代,这种信息的交流与沟通都是运用电子、数字技术,通过网络来进行的。
没有完善的信息交流与沟通机制也就没有政府绩效评估。为此,西方国家在推行绩效评估措施的同时,提出了构筑以顾客为导向的电子政府和政府在线服务的发展目标1,以提高政府收集、处理信息的能力和对公众的回应力。
在价值上,政府绩效评估的价值取向决定了评估绩效的标准。因此,只有寻求政府绩效评估合理的价值取向,才能建立科学的绩效评估标准。对公共服务供给活动的评价,正如罗兰·彭诺克所说评价的注意力应“集中在那一些能够满足需要的目标上——不只是国家自身的需求,能使国家得以维持的需求,而是人类自身的需求。满足人类的需求,政策才对人类具有价值,政策才能证明其存在的合理性”。[20]当代政府管理在社会公平的基础上对公共
1 1993年美国《国家绩效评论》(NPR)中首先提出了构筑以顾客为导向的电子政府和政府在线服务的发展目标,成为电子政府建设的发起者,并很快发展到英国、奥地利、加拿大、荷兰、芬兰等国家以及欧盟等国际组织。这些国家在这方面的发展目标是:澳大利亚2001年实行所有适当的联邦政府服务通过因特网传送;加拿大2004年实行所有关键的政府服务完全在线;芬兰2001年实行相当大一部分表格及申请由电子化处理;法国2000年末所有提供给公众的公共服务和行政文件都由因特网传递;德国没有很高的目标,只确定了某些部门的目标;日本2003财政年度所有涉及公民与政府的申请、注册和其他行政程序都通过因特网或其他方式在线;英国2005年100%的政府服务实行电子传递;美国2003年在线提供公共服务及政府文件、并为公众提供选择电子交表。参见NationalPerformanceReview(NPR),Washington1993(www.npr.gov/li-brary/reports/it.html)和美国2000年中央信息技术部(CentralITUnit2000)资料。
责任和民主参与的强调,使效率、秩序、社会公平和民主成为了政府绩效评估的基本价值取向。效率的价值取向反映了社会对政府管理绩效量的要求;秩序、社会公平和民主的价值取向是一种解决各种社会关系和利益冲突的互动行为模式,反映了社会对政府管理质的要求。这些价值取向在绩效评估过程中,具体通过管理效率、管理能力、公共责任、公众的满意程度等价值判断来体现。
政府绩效评估的价值还通过它的目的反映出来。哈里(HarryP.Hatry)认为,绩效评估的目的就是为了提高公共服务的质量。1993年美国颁布的《政府绩效与结果法案》开宗明义进行政府绩效评估和颁布该法案的目的就是为了在提高政府效率和管理能力的同时,提高公共服务的质量、建立和发展公共责任机制、提高公众的满意程度、改善公众对政府公共部门的信任。政府绩效评估作为公众意志表达的一种方式,其所内含的以任务为导向、以结果为导向、以顾客为导向、以社会为导向和以市场为导向也就是要将顾客的需求作为政府公共部门存在、发展的前提和政府部门改革、组织设计方案应遵循的目标。
三、西方国家政府绩效评估的评价与启示
西方国家政府管理中的绩效评估是政府再造的重要内容和根本性措施,是在科学技术发展、全球化和国际竞争环境下政府管理方法的重大革新。尽管它还存在着种种的缺陷,但它反映了公共行政学中注重管理的技能与方法、注重管理结果和发展服务行政的公共管理发展趋势,改变了英、美等许多西方国家政府的行政架构、组织和服务供给模式,并以其所特有的政治功能和管理功能赢得了在西方国家方兴未艾的发展。
第一,政府绩效评估作为公共管理过程中的一项措施,是西方国家在现存政治制度的基本框架内、在政府部分职能市场化和公共服务输出市场化以后、在政府公共部门与公众关系基本定位的前提下由民权运动和科学技术的推动所采取的政府治理方式。其目的是为了维系现存的生产关系、建立和发展新的公共责任机制、解决各种利益冲突、缓和各种社会危机、提高服务质量,它是公众表达利益和参与政府管理的重要途径与方法,是通过“顾客至上”、“使服务组织展开竞争”、“创造市场动力”、“利用市场机制解决问题”[21],体现了政府管理对民主、法治和社会公平等价值的追求。政府绩效评估所采取的具体措施及其所蕴涵的公共责任与顾客至上的管理理念表明政府部门已不再是高高在上的官僚机构和与公众相脱离的“力量”,而是公共服务的供给者。它所包含的以绩效为本的控制,表明在同时强调效率与对公众负责的背景条件下,对政府权力的限制与制约在形式上已不限于刻板的规则条文,而是寓市场竞争机制于政府管理之中;变过去的“法律意识”为“服务意识”;变过去的规则控制为严明的绩效目标控制;体现了政府部门对国家权力机关负责与对公众负责的统一、对绩效负责与对法律负责的统一。
第二,政府绩效评估虽然是从私营部门的管理经验与方法中加以借鉴和发展而来的,但不能用纯粹的管理主义思想、管理技术与方法来看待、理解政府绩效评估,也不能用“经济人”假设来理解政府绩效评估的目标与评价标准。政府绩效评估在管理的理念上已完全不同于传统公共行政,以效率至上或仅以管理学理论为基础,现代民主社会、信息社会和全球化趋势日益明显的背景条件,决定了不可能再回到泰勒的科学管理时代。政府绩效评估在理念上不同于私域管理的最大区别,在于满足公众的需要和实现公共利益是第一位的、效率是第二位的,效率只有用来满足公众的需要和实现公共利益时才有意义。政府绩效评估坚持以“顾客至上”为管理理念,更加强调顾客导向、社会导向、任务导向、结果导向和市场导向,并将顾客的需求作为政府存在、发展的前提及其改革、组织设计应遵循的目标。政府绩效评估措施是通过加强和完善政府的责任机制,来建立和发展公共责任机制;是通过政府部门自身切实承担公共责任,来让公众完完全全地履行其应履行的义务;是通过实现公共利益来加强与维护现有的基本社会秩序、增强政府公共部门的动员能力和公众的凝聚力。
绩效评估成为政府管理的措施之后已注入了新的内容。现有的制度框架是政府绩效评估措施的前提与基础,维系西方社会基本的制度框架并使它得到最有效地运转和发挥最大的效能,是政府绩效评估的基本信念。政府绩效评估贯彻和体现的是上升为国家意志的广大公众的意志,公共财政的分配与使用、公共服务项目的划分、绩效目标的确定都是这种意志的体现。政府绩效评估正是巧妙地将这种意志通过公共责任和顾客至上的管理理念表现出来,从而实现它作为政府管理措施的政治功能。当代西方国家政府绩效评估包含的以公众的需要为导向、强调顾客至上和倾听顾客声音等措施,增强了政府公共部门的能力,并把政府公共部门从低效率和高成本中解放出来。从而使西方国家资产阶级的政治统治进一步巩固,获得了新的统治方法与手段。
因此,把政府绩效评估看成是纯粹的管理技术或方法的管理主义观点,必定妨害对绩效评估制度的正确理解。离开基本制度框架的纯粹技术或方法在实践中常常会成为政治邪恶、政治阴谋和政治腐败的工具或帮手。希特勒推行法西斯主义是这样、前苏联改革导致其整个国家的瓦解也是这样。
第三,政府绩效评估创造了政府管理公共事务和提供公共服务的效率与活力,充分显示了它的管理功能。绩效评定和绩效等级划分都与政府公共部门支配财政的能力、政府部门职员的个人利益都直接联系,从而创造了政府管理公共事务、提供公共服务的效率与活力,为公共管理开拓了新的视野。
政府绩效评估及其广泛措施在政府管理实践中的广泛运用,极大地推动了公共管理方法与技能的改进和发展,导致了倾听顾客的声音、提高服务质量、项目评估、管理信息系统、电子政务与政府在线服务等方法应运而生。
第四,西方国家政府绩效评估也还存在着种种缺陷,它在实施过程中还存在着难以解决的矛盾和问题。就存在的矛盾而言,政府绩效评估所追求的既提高政府管理的效率和能力,又确保社会公平和对公众负责、提高服务质量,这种效率目标和解决各种利益冲突的民主目标在实际运作上是无法达到统一的。同时,政府绩效评估以绩效为本的责任机制与西方国家民主共和制的责任机制、与西方文官制度的核心价值也有矛盾冲突。为此,西方学术界对政府绩效评估的理论与实践存在着许多不同的争论。凯特尔认为戈尔的“国家绩效评论”报告存在着两个令人伤脑筋的问题,一是当务之急如何提高政府绩效;二是缺乏一个清楚的战略来处理政府与国会的关系。[22]莫尔(Moe,R.C.)也认为,效率或企业化运作的原则将违背民主程序中分权与制衡的理念;以市场机制解决公共问题基本上违背了政府存在的目的。[23]
就存在的问题而言,在绩效评估过程中,诸如评估项目如何划分,绩效目标和绩效标准如何确定,绩效的结果如何测定,绩效评估时应当收集哪些信息与资料,有根据的、可信赖的和可估价的信息与资料的价值是什么,如何最大限度地使用绩效评估的结果来改进政府绩效,以及越来越高的评估费用等问题。其中既有技术性的因素、费用支出增长的因素,也有政府公共部门及其公共管理人员、绩效评估者主观的因素。因此,凯思琳·纽康默(KathrynE.Newcomer)认为,绩效评估是试图冷静、客观地评价项目所产生的效果。但是,由于努力的复杂性和各种地方利益,使这种冷静、客观的评价很难实现。[24]因此,还不能说政府绩效评估已经是一项成熟的、完善的措施与制度,它需要更进一步地丰富与发展。
第五,西方国家政府绩效评估措施,为我国的政府管理提供了有益的经验和启示。中国在2001年12月11日已正式成为WTO成员国,面对WTO背景条件下的国际市场经济主体、国际市场经济规则与制度安排,从政府的组织、结构、职能、治理方式等方面来建构我国的政府管理理论、更新政府管理理念、创新政府管理体制、转换政策取向、发展与利用电子政务和信息网络技术、改进管理方式和提升管理能力已成为当务之急。西方国家政府绩效评估的理念对我国政府管理的启示作用主要表现为:
有助于我国转换政府管理的理念、树立服务行政的观念。就我国政府管理的整体价值理念而言,现代市场经济与民主政治所要求的服务行政观念还没有形成与转变。过去的“行政管理”在理念上过分强调了行政管理是直接维护政治统治的工具,忽视了它在管理社会公共事务和提供公共服务方面的管理与服务作用;过分强调了“行政管理”主体与社会公众之间关系的不对等性,忽视了社会公众对行政活动的参与以及社会公众需求对政府行政行为的导向性作用;过分强调了“行政管理”的功能是对社会进行管治,忽视了社会和社会公众对“行政管理”主体及其行为的制约和监督,忽视了“行政管理”过程中公共责任机制的建设与发展;随之而来便是忽视了行政权的制约性、行政活动领域的有限性以及行政行为的依法性。表现出整个“行政管理”日益凌驾于人民大众和社会之上的明显特征。政府绩效评估措施的施行有助于我国转换政府管理的理念和树立服务行政的观念。这种转换具体表现为政府管理从过去更多地强调“特殊集团”的意志到更多地强调社会公众的意志;从管理活动以政府自身的规则为导向到以社会公众的需求为依归;从强调政府管理对直接维护统治的工具性作用到强调对经济、科技、文化和社会公共事务的管理以及提供公共服务的服务性作用;从强调对上级负责到强调对社会公众负责,建立和发展广泛的社会公共责任机制;从管治行政模式发展转变为服务行政模式。
有助于根据我国市场经济发展的历史阶段和社会发展的需要确定政府公共部门的职能。政府绩效评估都是指向某一级政府或某一个政府部门所具有的特殊职能,因此,开展绩效评估的前提就是要合理界定政府的职能。一方面,全球化趋势下政府管理面对的全球性问题、公共事务与社会公众都具有广泛性、多变性和复杂性的特征,使得政府管理活动超越国界而广泛参与国家间、政府间的联系与合作。为此,加强国际经济、技术的合作与联系,保护和捍卫我国公民、企业在他国的合法权利,以及提供公共服务应调整为我国政府的重要职能。另一方面,随着市场化的发展,必须打破政府垄断的体制,实现政府从社会的部分撤退。具体做法是:取消阻碍社会主义市场经济体制建立和发展的那些政府权力;把本来属于企业的生产经营管理权毫无保留地还给企业;对各级政府进行合理分权,把过分集中于上级政府的权力下放给下级政府;发挥社会中介组织和社会团体的作用;建立和强化政府宏观调控的权力、管理监督国有资产的权力和提供公共服务的权力。有助于我国转换服务范式、建设数字政府和走向在线服务。政府绩效评估意味着各种信息在政府、绩效评估者和社会公众之间的交流与沟通,由此推动了政府管理对信息技术的战略使用和运用信息技术来实现政府管理目标。我国在信息化发展方面还很滞后,信息化程度低。因此,在实现政府管理模式由管治型模式向服务型模式转变的过程中,应当把模式转换与运用先进的科学技术有机的结合起来;运用信息技术的手段和方式把服务与顾客至上的理念表现出来。最突出的表现就是建设数字政府、走向政府在线服务,包括运用信息与通讯技术、特别是因特网技术来管理公共事务和传递公共服务[25];扩大信息技术在政府管理中的应用与服务,把工业时代形成的集中管理、分层结构的“大政府”通过网络信息技术再造为新型的组织形式与管理体系。有助于在具体操作层面上正确处理好政府管理政治功能与管理功能的关系。在这方面政府绩效评估及其措施为我们提供了一个可借鉴的范式。我们既不能抹杀政府公共部门与私营部门之间管理的本质差别,片面照搬私营部门的经验、方法和原则,简单地以私营部门的精神、技术和机制来“重塑政府”,这样就可能会把我国的政府改革引向歧途;我们也不能把政府管理只当作直接维护政治统治的工具。政府管理是一个国家解决社会和技术问题不可或缺的环节,它的基本目标除了缓和各种冲突、建立与维护社会公共秩序之外,还应包括提高管理效率与能力、提高服务质量与社会公众的满意程度、加强与改善公共责任机制等方面的内容。政府管理的发展规律性表明,人类社会越发展,特别是经济全球化使政府管理的具体目的就越趋于共同:增进、维护与实现公共利益、提供公共服务、保障社会公平与公正。根据公众的需要提供公共服务与公共产品,又根据公众对公共服务与公共产品的满足程度来评估政府管理绩效,从而确定政府管理对公众负责、提高服务质量的公共责任机制与运行机制,这是政府绩效评估的宗旨。它必将有力地推动我国各级政府改善管理。
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发布: 2008-8-02 23:32 查看: 179次
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