推进基本公共服务均等化重在制度建设

中国是一个发展中大国,也是一个转轨大国。当前,改革发展呈现许多新的阶段性特征。其中,全社会公共需求全面快速增长与公共产品短缺、公共服务不到位,已成为新时期新阶段的突出矛盾。

面对社会发展阶段的变化,有必要就新时期基本公共服务做出分析判断。

全社会公共需求呈现全面快速增长趋势

中国正在由生存型社会进入发展型社会。一个突出表现是生存性压力明显减弱,发展性压力全面凸显。从社会层面看,这个发展性压力集中反映在人的自身发展上。广大社会成员在解决了温饱问题以后,对义务教育、基本医疗、基本社会保障等公共服务提出了新的要求。如何实现公平正义的分配,让社会成员平等享受基本公共服务的权利,成为当前社会转型面临的一个重大问题。

消费结构变化体现出公共需求增长的趋势。同以往相比,当前广大社会成员的消费结构发生两个重要变化:一是食品与衣着等基本消费支出的比例在不断下降,从1990年的67.61%下降到2006年的46.15%;二是医疗保健、教育等消费支出比例不断上升,城镇居民在这方面的支出比例从1990年代初期的10%左右上升到2006年的30%左右。这一结构性变化表明,公共需求全面快速增长确实已成为经济社会生活中不容忽视的重要趋势。

利益关系的变化对加强公共服务提出了要求。中国面临空前的社会流动和社会变革,使传统计划经济时代相对简单的社会结构逐步演变为市场经济条件下相对复杂的社会结构。当前突出的表现是城乡差距、贫富差距持续扩大,困难群体有增多的趋势,财富总量的增长与民生问题突出并存。新时期利益关系的变化增加了改革发展的复杂性,对基本公共服务供给和公共服务体制创新提出了更为现实的要求。

发展理念转变伴随公共需求的增长。从中国30年的实践看,发展理念经历了由“物质本位”到“以人为中心”的转变。进入发展型社会的新阶段,人们越来越关注发展对自身的促进作用,人们从满足基本生存为主转向追求自身发展为主。经济发展水平的提高为人的自身发展提供了必要的条件,但人的自身发展更直接地表现为对基本公共服务的实际需求。

从生存型社会进入发展型社会,构成基本公共服务需求快速变化的客观背景。理解新时期新阶段基本公共服务的许多问题,需要结合这些宏观的结构性变迁来分析、考察。

基本公共服务均等化的制度建设与社会参与机制

基本公共服务均等化,是扩大公共财政覆盖面,让全体社会成员共享改革发展成果的制度安排。新阶段公共需求快速增长的趋势,对基本公共服务制度创新提出更为迫切的要求。从现实情况分析,中国基本公共服务存在着水平低、不均衡、体系建设滞后等突出问题,究其根源,都与基本公共服务制度缺失相关。

例如,基本公共服务供给短缺,有财力问题,但主要是财政支出结构不合理,公共财政体制不完善;城乡基本公共服务的严重失衡,根城乡二元的公共服务制度安排;公共服务体系建设滞后,很大程度上反映出行政管理体制改革不到位的问题。就是说,新阶段基本公共服务的制度建设尤为重要。

尽快建立城乡统一的公共服务制度。城乡基本公共服务供给的失衡,已成为新阶段统筹城乡发展的突出问题。由此,造成城乡居民基本权利和发展机会的不平等,加剧了城乡结构的失衡,使城乡差距制度化。这种差距在1.2亿农民工群体上得到集中体现。

在快速工业化、城镇化的背景下,为农民工提供基本而有保障的公共服务,已成为缩小基本公共服务城乡差距和区域差距的焦点问题。从某些现实条件来看,应当说,当前改变城乡二元的公共服务制度的条件已经成熟,建立城乡统一的基本公共服务制度势在必行。

加快建立政府基本公共服务绩效评价体系。近年来,关注民生、保障民生已成为各级政府的重要任务。但由于基本公共服务缺乏严格的考核评价体系,执行中大打折扣。事实上,GDP的政绩观还在发挥作用,这使一些官员仍然习惯于抓经济总量、抓投资项目,而缺乏公共服务的概念。

针对这种情况,加强基本公共服务,一个必要的措施是尽快建立基本公共服务绩效评价体系,从而约束、引导政府部门和官员的行为,提高公共部门在基本公共服务供给方面的效率。具体而言,应当尽快把基本公共服务数量和质量指标纳入政府绩效考核体系中,并且大幅度提高其权重;建立起严格的基本公共服务问责制,将基本公共服务绩效评估与干部选拔、任用和内部激励相联系,在此基础上建立相应的问责机制。

建立基本公共服务的社会参与机制十分迫切。与市场力量相比,大多数社会组织具有非盈利性的基本特征,其主要业务范围与基本公共服务项目具有许多相同或者相似之处。而且,社会组织还可以利用其组织形式灵活、多样,活动具有自发性等优势,在其他主体无法充分发挥作用的某些基本公共服务供给环节起到更重要的作用。

基本公共服务在促进经济社会发展中的动力作用

基本公共服务,除了对于人的发展具有本体性的基础作用之外,更重要的是对经济社会的可持续发展发挥着巨大的推动作用。

加强基本公共服务,有助于推动经济可持续增长。一方面,在健康和教育领域的基本公共服务供给,有助于促进人力资本积累,替代物质资源的投入,提高劳动生产率和资源的利用效率,降低经济增长对物质资源投入的依赖;另一方面,基本公共服务的供给,特别是基本社会保障水平的提高,有助于增加居民对未来的稳定预期,减少居民的预防性储蓄,促进消费,扩大内需,增加消费对经济增长贡献份额。这都是新时期推动经济发展方式的转变和经济结构优化的重要因素。

加强基本公共服务,是缓解社会矛盾、促进社会公平的重要手段。保障全体社会成员的基本公共服务,有助于缩小初次分配可能造成的不平等;有助于减少绝对贫困,为贫困人口和有可能陷入贫困的低收入群体提供基础的保障,有利于形成有效的社会安全网;有助于弱势人群获得基本的经济机会,防止收入差距的进一步扩大。就是说,为全社会提供基本而有保障的公共服务,是化解社会矛盾、促进社会和谐的关键举措。

加强基本公共服务,构成深化改革的重要内容。现阶段,加强政府公共服务职能,与进一步促进经济又好又快发展一样,构成新时期改革的动力来源。基本公共服务供给中的某些矛盾与问题,与政府主导型经济运行机制、经济建设型政府模式有关。当前,全社会公共需求的全面快速增长,对建设公共服务型政府提出了迫切要求,并成为建设良好公共治理结构的重要推动力。

新时期新阶段,面对发展性压力,一方面需要进一步加快市场化改革,以尽快转变经济发展方式,应对资源环境对经济发展的挑战。另一方面也需要加快社会体制、政治体制、文化体制的变革和创新,以加快建立惠及13亿人的基本公共服务体系,扩大人们的自由选择权和参与权。


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