机构改革方案将审议:服务型政府先导 大部委改革上路

2月27日,十七届三中全会在北京闭幕。全会审议通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案》,《国务院机构改革方案》将提请十一届全国人大一次会议审议。

根据会议公报,“全会强调,深化行政管理体制改革是发展社会主义市场经济和发展社会主义民主政治的必然要求,是政治体制改革的重要内容”。

公报进一步说,会议通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案》,在“加大机构整合力度、探索职能有机统一的大部门体制等方面迈出重要步伐”。

具体到执行层面,会议要求:“贯彻精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求,着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能,做到权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力”。

作为大部门改革的配套改革,行政绩效管理和问责制改革呼之欲出。

服务型政府的手臂

“大部门制以后,实际上服务于公众的公务员还会增加。”国家行政学院教授李军鹏向本报记者表示。国家行政学院是本次大部门制改革的重要智囊机构之一。

“以精简机构精简人员为主的行政管理体制的改革模式,现在完全脱离这个时代了。”李军鹏表示,“现在我们服务于政府本身的人员太多,服务于公众的人员太少。”

李军鹏在接受本报记者专访时分析说,从财政供养人员占人口的比重来看,我国的政府规模并不太大。但是,人们对我国政府成本过高都有深刻的体会,对政府浪费现象都深恶痛绝。

李军鹏提供给记者的数据显示,2006年,我国预算外资金分项目支出中,行政事业费支出为3866.1亿元(不含乡镇自筹、统筹支出,2005年基数);预算内与预算外行政事业费相加为11437.15亿元,超过了经济建设费(10734.63亿元)与社会文教费(10846.2亿元),为我国政府财政支出的第一大项目。

公务员内部组成结构也存在问题。从事公共服务的人和部门少,为政府内部提供服务的人员比重过多。例如说,美国1997年联邦与地方政府从事教育的政府雇佣员工数为897万人,而我国2006年在国有教育部门工作的职工总数为1414.3万人;按照美国和中国的人口比,中国得有3600万人服务于教育部门才够。

因而,关键是要优化公共部门人员的结构,在保持目前公共部门人员规模大体不变的情况下,逐步减少政府内部服务人员的数量,增加提供公共服务的人员的数量。

这种因应市场经济的深入而进行的公共职能的转变,实际上也是当代发达国家政府职能转变的一个取向。有学者称之为“分散化公共治理”模式,并认为这是实行大部制的一个前提。

“分散化公共治理”模式

在2月23日的中央政治局集体学习上,胡锦涛总书记指出,建设服务型政府,需要各级党委和政府共同努力。要认真借鉴国外有益做法,促进服务型政府建设。

在发达国家,传统上核心政府由行政部门所组成,实行部长负责制,其活动最终对国会或者总统负责,与之相应,建立了一整套监督与管理制度。

但在近20年来,在管制改革浪潮中,这种政府组织结构发生了很大的变化,出现了所谓的“分散化公共治理”模式,即在传统的政府部门内部或者以外,建立带有相对独立性的执行机构或独立监管机构。他们独立履行法律赋予的职责,不受政府部门首长的影响。

“这种变革,被视为发达国家政府机构改革中最重要的变化。”中国社科院法学研究所研究员周汉华评价说,“也是大部制的基础”。

这些独立机构在组织、法律地位以及独立的程度等方面都存在一定的差异,有的仍然设在部门内部,但有管理上的独立性,通过与部门签订合同的方式进行管理,提供公共服务;有的则设在政府部门外部(尤其是公用事业领域以及基础设施行业),作为独立管制机构设立,独立行使法律赋予的职权。

“但是他们在三个方面,区别于传统的政府部门:一是不同于传统部门的治理结构;二是不同于传统部门的财政与人事控制机制,三是享有管理的独立性。”周汉华表示。

具体来说,这种独立的执行机构在财政支出和雇员人数方面都已经占到中央政府部门的50%-75%。例如,在英国,自1988年以来设立了131个部门执行机构雇员人数已经超过文官总数的3/4。

绩效管理评估与问责制

“铁路、水运,虽然占地少、能耗低,被称为绿色运输方式,但由于改革滞后,部门垄断,社会资金不能进入,铁路建设年投资额长期徘徊在500亿元左右,每到节假日,铁路客运一票难求,成为制约经济社会发展的瓶颈。”中共中央政策研究室副主任郑新立2月25日在接受人民网记者采访时,列举了政府机构和职能仍然存在着许多不适应之处时表示。

而与此同时,郑新立也拿交通部与铁道部做了对比,他表示,“公路建设年投资额达3000―5000亿元,在短短十几年的时间内,使我国高速公路拥有量居世界第二位”。

对于两者“绩效”的评价,郑新立认为,“凡能率先改革、引入社会资金进行建设的运输方式发展就快”。

应对大部门制改革可能增加的执行机构和人数,与之相配套的思路也是越来越清晰,那就是建立健全政府绩效评估和行政问责制。

国家行政学院公共管理研究中心主任薄贵利教授提出,开展政府绩效评估遵循的基本原则是,政府需要干自己应该干的事,对于一些政府或其职能部门越位行使权力,管了自己不该管的事,在政府绩效评估中,不仅不能得分,而且还要扣分,以此促进政府职能的转变。

为此薄贵利建议,可以通过政府体制改革和政府管理流程再造等一系列环节不断改进政府绩效。


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