[摘要] 组织的绩效标准在某种意义上来说是组织的目标，评估方法的科学则保证了组织绩效信息的真实可靠性、公平性，对组织成员具有导向作用。绩效标准与评估方法制订得不合理、不科学、不完善，对于政府会导致其公共性减弱、经济人色彩浓厚、职能转变迟缓、公共权力运作失范、经济发展缺乏持续的市场动力；对于高校等研究组织会严重影响其科技创新、误导科研人员。本研究拟通过理论分析、案例对比、实地考察调研，重建效率型组织（政府与高校）绩效的考核绩效指标体系和评估机制。
效率型组织主要是指政府与国立学校。
绩效，一般解释为成绩、成效。该词用在社会经济管理活动方面，其含义是“社会管理活动的结果及成效”。对于效益型组织——公司企业来说的公司绩效，就是这个含义。当绩效用于对效率型组织——政府行为成果的考核时，反映政府的绩效，其含义往往更广泛一些，指政府在社会管理中的业绩、效果和效率，是政府能力的基本体现。
所谓政府绩效，就是指政府在管理活动中的结果、效益及其管理工作效率、效能，是政府在行使其功能、实现其意志过程中体现出的管理能力。
政府绩效标准是评判政府管理水平和运作效率的重要依据，应以经济绩效、社会绩效、文化绩效、政治绩效为主要内容。政治绩效主要指政治生产力以及政治产品，即政策的形成与贯彻；经济绩效主要是指经济增长与稳定中政府的导向作用，其中通货膨胀、失业、收入分配等是重要的参数；文化绩效主要指精英文化与大众文化的互补与渗透，以及文化的繁荣与整合；社会绩效主要指社会的稳定与发展，其中安全与犯罪、公平与正义、福利与贫困、稳定与动乱等指标是重要的参数。这几方面绩效的大小反映的是政府能力的大小与强弱。
高校对教师、研究人员的绩效标准有缺陷，也会给他们传递错误的激励信号，影响我国科技创新与教育水平的进步。
目前效率型组织绩效考核中存在的问题：
在中国，谁懂得最多？官员似乎什么都懂，或者应当什么都懂。“以吏为师”，自古如此。学术的是非要指示，文艺的优劣要评判，建筑设计要审定，科研成果要评判。据粗略统计，需要官员审批定夺的事项，仅中央各部委就有两千八百多项，还不算地方各级规定的事项。“上海审批项目数是2027项，开发商如要在沪投资一个建设项目，仅通过各项审批环节所花费的时间就要300天！”[1]
政府官员应管的事情——创造各行业顺利发展的经济环境、法制环境和政务服务——却多半撂了荒。最近上海开始清理审批事项，目标是把审批事项从2000多项减少到1000项左右，建设项目的审批环节要从300天减到100天左右。
政府一直忙于考评其他各行各业的业绩，惟独对政府自己这样一个效率型组织的业绩该如何考评，却研究得不那样深入。举一个例子：
长期以来，国有企业效益差，亏损面不断扩大，大家往往从国有企业（效益型组织）身上找问题，如经营机制不活、技术创新能力不强、债务和社会负担过重、富余人员过多等等，却没有意识到问题的根本所在——政府要负的责任。笔者认为，相对于企业的技术创新和管理创新来说，政府的管理创新更具有决定性的作用。特别是政府官员的考核标准，更是起到“指挥棒”的作用，进而影响到国有企业的经营者的行为。国企亏损的根子在政府。
文献[23]认为“要在权力和服务之间划等号，取决于管理心态的变化”，“真正端正服务观念”。我认为如果要等官员的心态主动调整过来，恐怕不知要等到什么年月。涉及到自己切身利益的事情——审批多收费多，不是说上级发一个号召就解决问题的，必须有外力驱动。也就是依靠考核办法的改变。
用干部要看政绩，但谁来衡量政绩、衡量政绩的标准如何确定，这就是一个效率型组织绩效考核的设计问题。如果没有处理好，就容易演变为凭领导人的个人好恶用干部。“人民选票千万张，不如领导嘴一张”。
现在我国所说的政绩，主要是经济实绩，包括产量、税利、招商引资数量等一系列指标，还包括计划生育和社会治安综合治理（发案率、上访率等）指标。还有的地方开始把失业率也列入考核指标，辽宁、山东、江西等地，以省委、省政府的名义出台促进就业政策，把就业工作纳入政府考核目标[2]。另外还有环保，“我国加强了对省辖城市环保工作的考核和管理，考核的城市数量不断增加，考核指标逐步与国家考核要求接轨，推动了各省城市环境综合整治工作的深入开展。”[3]对于扶贫工作重点县[4]，“要建立检查与考核制度。一定要把重点县扶贫开发工作的成效作为重点县领导干部考核的依据。各省抓重点县的成效如何，是判断省扶贫办工作成绩的主要标准之一。”[5]“在河南内黄县东庄镇，仅县委、县政府下达的重点工作考核指标就达１４项，如果加上年度中心工作、县直部门下达的各种考评，总数不下４０项。这些工作中，能对乡镇全盘工作“一票否决”的就有６项，还有很多单项一票否决。比如报刊征订完不成任务，乡镇宣传工作就要被一票否决；高产示范园建不成，乡镇的种植业工作就被一票否决。一旦被一票否决，第一年通报批评，第二年就要调整领导班子。为了不被一票否决，乡镇干部办法用尽，甚至不惜弄虚作假。”[6]
文献[1]指出，目前政府上级对下级的控制还是传统的压力型体制。“即一级政治组织为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标，而采取数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系”。“根据其完成的情况进行政治和经济方面的奖惩”。其运行过程分为四个阶段：
一，指标任务的确定：根据中央的宏观计划，省的计划，与自己竞争的其他地方政府的经济增长与建设情况以及自己的情况制定的，各项指标的增长幅度要远远高于全国、省、主管市的相应增长率。中国人民银行总行研究局局长谢平在2002年2月4日的“21世纪经济报道”上写道：“1998年我参加某省召开的地市厅局长大会，省长要求：保证全国GDP增长8％是政治任务，保证我省GDP增长9％也是政治任务，必须完成，并把经济增长分解为各项硬指表下达给各地市厅局。坐在我旁边的一位老同志说，这个会与1958年大跃进时的大会一模一样。那年这个省GDP增长9％。”
二，指标、任务的派发。岗位目标责任制是派发指标和任务的“制度化”方式。上级组织的产值、利润、成本、工资奖金等各项指标体系作为指令性计划指标下达给下级组织，作为下一级组织必须完成的目标责任。奖励措施包括提级、提资、发奖金等，惩罚措施包括限期调离等。
三，指标任务的完成，依靠争资金、上项目、铺摊子。资金越多，项目就会立得越多，摊子也会铺得越大，这样一来就会刺激经济扩张，造成到处是工地的热气腾腾的局面。以跑资金、上项目的多少作为考核政绩的标准。
四，指标任务完成的评价。评价是通过组织部门对干部的年度考核，干部述职报告以及工作报告双向进行。评价的标准则是项目、资金数量以及各种经济指标的增长幅度。
带来问题：
从政府的行政效率来看，存在管理效率低下，办事拖拉，投资环境较差。
政府行为短期化，好大喜功，追求表面政绩，“数字出官”、“官出数字”、“数字出成绩”，在统计上弄虚作假，有关国民经济指标数字不实[7]。下级为了减轻自己的指标压力，会突出成绩，隐藏失误，在统计数字上做文章。在我国官本位体制下，数字出政绩，政绩可升官，而又没有一个严格的透明度制度可以监督造假行为，这就刺激各级政府官员利用权力、信息不对称或信息优势来降低本地区（部门）信息的真实性，从中获利。“现在，判断一个地方的政绩如何，基本上还是按经济指标的高低排座次，有些地方更要每年张榜竞赛。爱面子的地方领导上报数字时，便先要打探清楚左邻右舍的底细再进行“调整”。我们总以为，此类争先评优的做法可以激励落后地区，哪知道许多人反做了它的俘虏。这也许正是各级政府领导不肯放弃“数字游戏”的原因之一。”[8]
据文献[18]，2000年湖北各地统计的国内生产总值相继出现大幅度“挤水”，荆州、宜昌、十堰、孝感、恩施等地市州ＧＤＰ共锐减８００亿左右。在湖北省人大的监督下，湖北省各地开始重新评估、核实、订正ＧＤＰ，具体的操作办法是：以１９９８年为调整基数，根据财政收入、投资消费额、地方税收、城镇居民和农民收入等占ＧＤＰ的比重来调减各地ＧＤＰ的核算数，挤掉以前的那些数字水分。多年来，湖北对国内生产总值ＧＤＰ实行省、市、县三级核算，而不是逐级汇总层层上报。由于一些地方领导相互攀比，加上各级统计部门的测算方法、标本选择、人员素质等诸多方面产生的差异，致使ＧＤＰ核算数在省与市州之间、市州与所辖县市之间，形成的一个巨大的“肿块”。到１９９８年，全省地市州ＧＤＰ总数比省政府核算的数字高出８００亿左右。由于各级政府之间存在的“数字肿块”，使省、市州、县市区的ＧＤＰ与工农业产值、税收、投资、消费总额之间无法正常衔接，与本地经济运行的实际情况相距甚远，对于各级政府的科学决策来说，是遗患无穷的祸根[i]。
在数字指标的压力下，连法律机关这样神圣的部门也开始造假。“2000年7月，东北某市公安局下发通知，决定在全市开展为期三个月的追逃专项斗争。通知明确要求各级公安局逃犯的抓捕率要达到50％，通知还规定了一系列奖惩措施。结果，该市辖下的某市公安局降低上网通缉标准，竟将11名属治安案件且已处理完毕的人员列为“追逃对象”，送上“追逃网页”。 2000年9月，南方某省一县人民法院审判员熊某因司法造假被县人大常委会撤销了审判员职务。经调查核实，1998年熊某向县法院上报办案数208件，其中假案24件。1999年向县法院上报办案数208件，其中假案133件，两年合计虚报案件157件。近几年来，一些地方和单位以上报的办案数作为评先、评优、评奖的首要条件，将办案任务指标的完成情况与“争先创优”活动挂起钩来。于是，一些单位和个人就不惜采取弄虚作假之手段。从表面上看，以上地方的司法造假案，熊某、林某等法官、干警有个人功利思想在作祟，但问题的根源还有这样几方面：一是工作指导思想的失误。一些单位领导受急功近利思想的影响，认为办案任务完成得越多越好，以此来评判下属的政绩是否突出。对一些执法单位来说，办案“掺水分”，自己也捞到了好处。熊某是一个30出头，工作不到7年的年轻法官，通过虚报案件，分别获省高院、市中院、县政府记功嘉奖，被评为“人民满意的好法官”、“劳动模范”等。”[9]人民日报文章要求：“法院超期限结案、公安机关立案久拖不破等种种司法低效率现象，是进一步推进法治建设所不能容忍的。但个别司法机关借公布一串串考核数据来代替提高司法效率的努力，又走入了另一个误区。杜绝以结案数的多少为衡量工作成绩好坏的作法。上级领导部门要转变工作作风，不能闭门造车，凭空制订考核工作的内容和方式，不切实际地下压硬性“指标”，分配办案“任务”。效率不仅仅是数据，而应是效益和速度。司法效率决不能等同于一年的结案数、破案率，它必须有一套科学的衡量标准。首先，不同地区因经济、政治、文化发展状况不同，案件发生率是不一样的。片面追求“数字成绩”，违反科学，必然导致一系列弊端。其次，司法公正是司法效率的前提，公、检、法必须严格依法办案，程序公正是司法结果公正的必要保证。若简单以数据论效率，忽视程序法，司法界难免出现类似法官造假的荒唐现象，失却司法公正。”
数字造假可以有两种：一种是“数字里有水”，另一种则是“水里有数字”，区别同样在于数字与水分的比例。如果一个数字有一半以上的真实性，水分不足一半，这时候可以说“数字里有水”；如果一个数字里水分占了一多半，则应该说是“水里有数字”了。为了得到真实数字，对“数字里有水”的，要挤掉水分；而对“水里有数字”的，则只好到水里捞数字，捞上来再挤。2002年1月18日中央电视台“焦点访谈”有一档节目，题目叫《挤掉统计中的水分》。把湖南省常德市武陵区的“数字造假”说成“挤掉水分”，不确切，因为当地上报数字所含的水分太多，在一半以上。比如，2000年该市乡镇企业总产值上报47.1亿，经核实为13.8亿，相当于3斤酒里加了7斤水，这只能说是“水里有点酒”。更邪门的比如该市东郊乡蛋白饲料厂于2000年3月改制后已经倒闭，但还上报产值560万，这就干脆卖水了。 另据2001年12月10日《中国青年报》报道，山东某乡镇骨干企业缸盖厂，2000年销售额为1457万元，上报为9022万元；1999年该镇实际工业产值不足亿元，却上报7.3亿元；2000年实际产值为1亿元左右，却上报为6.5亿元。总之，都是一斤酒加6斤水，却当酒来卖[22]。
在虚报成绩成为普遍情况的时候，实事求是 的地方政府反而要吃亏。文献[20]报道，河南社旗县2000年国民生产总值、地方财政收入、工业总产值、农业总产值、固定资产投资总额以及农民人均年纯收入，分别比上年度统计数据下降15.2%、34.8%、34%、15%、20%、18%。这个真实数据上报之后，社旗县的年终考核在南阳市13个县区市排在倒数第一名，市里按照年初签订的目标管理责任状，给予社旗县黄牌警告。南阳市统计局一位干部对记者说：“表面上看，社旗县2000年的工作排名倒数第一，但如果全市都实事求是地报数据，还说不准谁是倒数第一呢。” 南阳市统计局一位干部对记者抱怨：社旗县的这一做法，令他们很被动。因为一个县的数据跌下来了，就意味着整个南阳市的数据相应减少，再报到省里，南阳的工作就被动了。
文献[21]指出：人们大都认为一些领导所出的政绩数字都是“兑水”、吹大了的，却不知也有“挤水”、“缩水”了的数字。江汉平原某市一位县级经济开发区党委书记离任前，开发区国内生产总值高达４５亿元，他调走后的当年，新来的党委书记上任伊始，开发区国内生产总值通过“挤水”成了４０亿元，当地群众讥讽道“某某书记带走了５亿元”。有的领导则扮演着“兑水能手”和“挤水英雄”的双重角色。鄂西北某县级市曾是国家重点扶持的贫困县，２０世纪九十年代末出人意料地呈现出跳跃式发展：１９９６年全市工农业总产值和农民人均纯收入比上年猛增４０％左右，一举宣布整体脱贫；第二年便跻身全省经济综合实力十强县市之列；第三年这个市再次夺得全省十强县市桂冠。第四年该市市委书记迁任某市党委“一把手”，便由“兑水能手”摇身一变成了“挤水英雄”，暗示有关部门重新“盘点”全市各种经济数据，导致前任的政绩数字大“缩水”。当然，新任领导也有不“挤水”的时候：前任升迁后成了自己的顶头上司，自己不便否认前任的政绩，只有哑巴吃黄连，有苦也不言；有的则是静悄悄地挤水，不张扬其结果，只做“两本帐”，分别记下前任的政绩数字和自己上任“挤水”后的数字，以备来日不时之需。
各地各部门追求局部和单位利益，争资源、争资金，在“竞争”中地区主义、部门主义日浓，重复投资、重复建设，实行地方保护主义。珠江三角洲机场已十分密集，地处三角洲的某市仍然要建，理由是他们有钱；四川乐山距离成都仅百余公里，乐山要建机场；长春与吉林两市已分别建有机场，两城市间还要另建机场。甚至连位于5000米高原、民航飞机无法起降的某地区也在申请建机场。但不少已建成的机场效益又如何呢？据报道，九江、蚌埠机场年旅客吞吐量仅为100多人，芜湖机场为3800人，阜阳机场为6000人。。。。。。这些投资上亿元的机场，状况好的每天也就始发旅客十几人，盲目投资造成的浪费惊人[10]。领导能当上领导，说明智力水平起码正常，他们为何要“三拍”上项目？关键是对自己的政绩有好处。不从业绩考核的根子找问题解决办法，再讲“克服主观主义、形式主义、官僚主义、命令主义”也是枉然。胡伟教授认为“主观主义、形式主义、官僚主义、命令主义”是“造成决策性浪费的根源所在”，我看是缘木求鱼。胡伟教授认为“只要决策者稍微转变一下作风，不那么好大喜功、刚愎自用 ，决策性浪费应该是完全可以避免的”，我认为这话无异于对牛弹琴，让猫不要吃鱼。就好象请那些公款吃喝的官员“稍微嘴下留情，就可以每年减少上千亿的浪费”。
基层干部为了完成指标保住乌纱帽或追求升迁，往往不择手段 甚至牺牲其他群众的利益来达到目的。乡镇干部为了显示自己的政绩往往高报农民的人均纯收入，各种提留摊派也顺理成章地水涨船高，从而加重了农民的负担[ii]。
各职能部门为了完成财政创收指标，分摊城市建设任务，往往利用本部门的职权加大收费、罚款力度，结果搞得企业和百姓苦不堪言。“三乱”的一个重要原因即在于此。据《中国工商报》报道，“安徽省阜南县朱寨镇实行殡葬改革罚款制度，每具尸体如果不火化，就要罚款２０００元，即使村里没有人去世，也要按照分配的火化指标罚款。而款罚完了，再有人去世是实行火葬还是土葬，镇政府就不闻不问了。结果，自实行殡葬制度改革后，这个镇不但没有真正落实火化政策，反而使土葬之风盛行一时，农民责任田中的坟包越来越多。”“既是计划生育，当然也要有指标，不能想生就生。一些人便在这指标上做起了文章。不是想多生吗？那就拿钱来，只要交上几千块钱，指标有的是。更为可笑的是，有的人不想再生，计划生育干部就跟在人家屁股后央求人家再生一个。这样做的结果，不仅计划生育搞不成，反而越生越多。某乡规定养猪要交费，不养？那就按人头交，有几口人，就算养了几头猪。这里，人头与猪头已辨不清。”[11]
在现在的压力型体制下，政府官员的行为类似于企业家，他们要为自己管理的地域或部门的财富增长决策、经营。而国有企业里的企业家的行为在企业家特征以外，加上了“官员”特征，因为他们由上级主管部门任命，随时可以走出企业，成为官员。政府履行企业家的行为，进行选项、立项和经营等经济活动，有产生腐败的巨大危险。
大家把注意力放在政府行为短期内产生的效益和效果上，忽视为此付出的巨大成本和昂贵代价。例如文献[17]指出：在各地招商引资活动中，有的地方就不顾本地经济的客观条件，层层下达不切实际的招商引资“硬指标”，落实到单位和个人，作为考核政绩的重要标准，实行“一票否决”。重压之下，一些部门、个人就弄虚作假，搞起“数字招商”，不顾实际，急躁冒进。这样“大跃进”式的招商引资不利于对外开放和搞活经济，并引发很多弊病：有的地区为争引项目，大搞“优惠大战”，拿国家和地方的利益做“筹码”，招商门槛越降越低；有的地方官员为显政绩，虚报招商引资数额；有的地方为了吸引外商投资，不问投资者的信誉，投资产业是否合理，招商成了损害当地经济健康发展的“招伤”；还有的地方草率从事，盲目招商，大搞形式主义，组织庞大的招商团远赴各地参加各种招商会，合作项目意向书签了不少，履约率却很低，甚至一无所获。引资不成，开支不菲，“招商团”成了观光团[iii]。
在政府官员的任期内，一些官员为了在自己的任期内取得突出的政绩，会不顾客观条件限制而大上项目，只重数量，不重质量，只重外表，不重本质。当财政资金不足以支撑项目时，一些官员会大搞集资活动，搞劳民伤财的浮夸建设，加重企业和百姓的负担。这些项目往往缺乏科学论证，倒闭亏损，造成资金浪费，或者属于“钓鱼工程”，后备资金不够，一旦官员离任，就成了“半拉子”工程。
湖北某地要建个厂，要老百姓集资，许诺是30%的回报率，农民节衣缩食投资，工厂草率上马办成了，结果却因产品没销路垮了。政府只好从财政拿钱，按银行利率给老百姓还钱。这个学费最终还是政府承担了。可政府的钱还不是老百姓的钱吗？但决策者连检讨也没写一份。即使追究责任，往往也是从轻发落。更糟糕的是，有时决策了，连责任承担人都没有。而真正受害的，是广大的普通老百姓。阜阳机场投资3.8亿，连小学生都被要求集资，而建成的机场却基本闲置着。如果用这笔钱去建希望 小学，不知能解决多少失学儿童的上学问题[12]。只可惜建小学不算官员政绩，建机场算。
政府部门起草法律，许多官员又作为人大代表直接介入法律审议和监督，不可避免要造成政府自己立法，自己监督自己的局面。本应分立而有所制约的权力之间交叉，混杂，使人大作为最高权力机构而表达民意的性质大打折扣。
现在的县长、乡长主要不是对本地区人民负责，而是对考察任命他的上级负责，好大喜功地创造政绩，给上级看，浮夸虚报的现象比比皆是。扭转这种不良现象的根本出路是直接选举，他必须对本地区负责，也只能这样做，因为选票对他来说是最重要的。选拔时权力的流动方向是单线的，由上至下的，选拔社会是与无限政府孪生的，最高权力不受被统治者制约，不实行开放的公平竞争，下级只对上级负责，而不对被管辖对象、被统治者负责。做官的 “诀窍”是取得上级首长与领导的 “欢心”，如民间顺口溜：“能喝半斤的喝一斤，这样的干部要进京；能喝五两的喝两口，这样的干部要调走”。由于选拔者握有不受下级限制的特权，难免孳生跑官、要官、买官、卖官的丑恶行径。全面选拔所造就的往往是一个权力不受民众和法律约束的无限政府。
一些由组织部门主持的调查考评流于形式，往往是领导早就决定了，调查考评只是一个参考，并不影响领导决定。在这种形式下，一些干部群众也害怕打击报复，不愿说实话，反映实际情况，结果调查中敷衍话居多。有些官员虽然群众意见很大，组织部门也清楚，但没有制度性的表达，照样提拔升迁。
长期以来，我国党政机关没有建立起一套严格的行政法规和个人负责制度，没有建立一套严格的考成制度，工作落实情况无人过问。“人事部门发现，一些干部的鉴定内容空洞，语言抽象，套话连篇，缺少实质性和个性化的东西，失去鉴定的价值。” 出现这种现象，原因主要有两点：一是单位重视不够，主管者翻翻上年的记录，来个“克隆”，公章一盖，省事省力；二是“好人主义”作怪，大家都抱着“你好我好他也好”的态度，只讲“锦上添花”，不愿“挑毛拣刺”，结果“个个出类，人人拔萃”，皆大欢喜[19]。新华社记者高友清经调查分析后指出，“多年来，各级组织部门在提拔任用干部、考核干部政绩的过程中，缺乏可供定性的严格量化标准和科学指标体系，加之县市级以上领导经济责任离任审计长久缺位，因而给干部对政绩数字随意兑水、挤水留下了巨大的空间，也助长了干部实用主义的庸俗作风。一些干部只热衷于玩数据游戏：吹大数字对我有用时，就肆无忌惮地兑水；而缩小数字对我提拔有利时，则拼命地挤水。这一现象的长期存在，既有损党政干部的形象，又不利于形成各级政府科学决策的真实数据体系，已到了非下大力气整治不可的地步”[21]。
从世界绝大多数国家的实践情况来看，“政府失灵”的概率往往要比“市场失灵”的概率高得多。政府不要认为规定什么投资或引进外资金额应当达到多少，职工人数达到多少人，生产的产品是否属于高新技术产品，是否具有国际竞争力等等，那应当是企业家考虑的事，市场经济主体自我竞争与协调的事，而不是政府应干预的事情。
从政府效能方面看，政府的经济管理效能较差。表现在，一些属于政府职责范围内的事情政府没有去做或没有做好，例如农村基础教育；有些应由政府无偿提供的公共服务却以有偿、收费的方式来提供；有些政府不应进入的领域、不应当从事的活动政府部门却大量介入；有些应由企业管理或微观调节的微观层面的事情，政府依然没有放弃干预。
政府管理制度创新还肩负着一个重要使命：适应经济民主化和社会民主化的要求，消除现行行政管理体制中的弊端，提高政府工作的透明度。与提高企业财务数据的透明度相比，“最难的还是各级政府如何达到透明度和真实性标准。”
从政府的行为成本方面看，政府的行为成本较高，行政成本增长过快。地方行政机关盲目追求高消费，开支逐渐膨胀，其支出水平高于经济增长速度。
而对于效率型组织――高等学校中专业教师的评价，目前的做法也存在问题。“现在很多人实际上不懂教育和科学的真谛，只是为了统计和管理上的方便，把发表论文的数量与各校的资金分配，和每一教授的奖金、评级等挂钩，和每一个学生是否能参加答辩能否获得学位挂钩，变成了制度性的强制”[13]。“把工业生产模式和生产主义意识形态引到学术研究里面来，强调产量，强调量化，只能给学术研究带来负面的影响。”“学术评价体系中，存在注重数量而忽视质量的倾向。所谓“数字面前人人平等”，表面上公平合理，其实忽略了精神创造的特殊性。尤其是人文学科，“量化管理”虽有效地刺激了生产，实际效果并不理想，客观上诱惑学者走上粗制滥造之路。”[14]” 国家自然科学奖和国家技术发明奖一等奖的连续第四年空缺，反映出我国的科技工作在原始性创新方面还有很大的不足。去年岁末，一部分在我国已经走上领导岗位的青年科学家曾在一起座谈“是什么影响了我们的创新”。他们的看法颇有见地。他们认为我国目前多数单位的科研评价体系有问题，比如，对人才的评审、管理、考核都简单到了就看你每年能发表多少篇论文、拿到多少个项目或为能为单位创收多少钱；一些人为了能立项，常常是把过去若干年的工作改头换面，再略加一点新内容就报上去；有人在申报项目时竟然弄虚作假，打印一张书皮就号称出了一本书。”[15]“这几年大学里正在迅速推广一种校规————给教授的论文发表数量下指标，我怀疑它是一种愚蠢之举。由于此举增大了教授职业生涯的风险，后果是贬低了教授职位的社会地位，给中国教育事业的进步设置了一个不小的障碍。…. 中国大学对教授下达发表论文的指标能有助于提高中国的科技水平么？我看事与愿违。好处没有多少，倒会助长浮躁风气，甚至给学术腐败的蔓延推波助澜。真正的学术论文，一个教授每年都会做出几篇来么？做不出来，就凑数，就找关系，需要坐冷板凳的研究项目只能束之高阁了。中国学术界的评价机制和大环境颇不尽如人意，想必校长和系主任们在所谓一类刊物上发表文章容易一些，便心仪那些指标约束。。。。有时想，中国大学怎么未见给校长或院长规定考核的数量指标，而把教授折腾得鸡犬不宁？想来还是一个中国传统社会的影响。官要管民，如果不管，先是官自己不得安宁。大概院校首长们是官，教授是民，“指标”是他们管教授的法宝（不要说他们也是教授）。好像是教授们如果感受不到生存的风险，有些管理者就不大舒服。问题的根子在这里。”[16]
“目前高校晋升职称时的过分强调研究著作。我怀疑如今“著述”泛滥，很大程度是被这一规定逼出来的。学校的主要功能是传授知识，能有创造性的研究成果当然更好，但不应该成为硬性指标。研究型大学的教授必须有专业著述，至于社区学院或专科学校的教师，则应该主要考核其教学效果。不同类型的学校分流发展，对于教师，也应该有不同的要求。如今一刀切，全都要求论文和著作，我以为是不合适的。最后，我以为也是最重要的，便是中国学界缺乏有效的监督机制。”
学术评价行政化：许多单位把刊物按主办单位分级，又把刊物级别作为评价教师的重要指标之一，甚至把出版社也分成了几等，而对文章的内容连看都不看，使得成千上万学者的命运掌握在几个权威刊物的编辑手中。“有单位规定，在中央级报刊发表论文或在中央级出版社出专箸打10分，在省部级报刊发表论文或在省级出版社出专著打6分，在地级市报刊发表论文打3分，诸如此类。有的地方明确规定，调查报告（或论文、论著）受到某级党政领导的批示（或重视、肯定）可获某种奖励”[17]。
“这样做要导致制度性的低水平重复和关系稿件充斥于市。大家就都要去求出版社和编辑部出书发文章，拉关系的事就进来了，编辑也就多出了一个权力，谁来监督？……一级刊物是怎样定的，凭什么定的，都没有明确的标准。这些刊物编辑本身的水平或者专业分布是否能够鉴定文章的质量，也都不清楚。”[18]中国科学院研究员王跃飞认为：“这就变成一个利益问题，而不是研究问题了。”学术行政化使报刊、出版社成为买方市场，你想发表文章吗？得先拿版面费、赞助费来。你想出书吗？就得先买书号，投入成本，承担图书销售的全部风险。于是作者掏钱，报刊、出版社坐收渔利。
“学术行政化必然导致学术管理的行政化和官僚主义，必然导致学术活动的唯长官意志。于是行政命令代替了沟通协商，领导的报告代替了平等讨论，领导的指示代替了百家争鸣。”[19]
对外国的索引特别看重，SCI(Science Citation Index，科学引用索引)和SSCI(Social Science Citation Index，社会科学引用索引)成了国内很多大学评审自己教师学术成就的标准。据美国伯克利大学讲座教授刘禾介绍，SCI和SSCI只是图书馆编的索引目录，便于学者查找资料用的，从最好的刊物到最差的刊物，只要符合他的条件，就可以进入索引，还不如《人大报刊复印资料》。美国一流大学没有拿图书馆的参考书作为学术评审标准的。“我们的有关部门是把它们都算作一个等级的。由于SCI是美国搞的，所以中国的很多刊物都不在里面，即使炮制出来的文章，也不会投给国内的刊物，都投到国外去，估计在SCI能发表 ，就不投国内了，因为那个利益大。这对国内的学术刊物的发展也非常不利，这样下去质量就更差。”
评价专业教师要看“真东西。实东西”，看解决实际问题的能力。文献[4]分析了研究型大学和知识创新的含义，论述了研究型大学在知识创新中的源头作用，并探讨了其成因，以期研究型大学在知识创新中可以发挥更大作用。毕业于哈佛大学社会学系的丁学良博士提出评价研究型大学的九类指标：1、教师的素质；2、学生的素质；3、常规课程的广度和深度；4、通过公开竞争获得的研究基金；5、师生比例；6、大学硬件设备的量和质；7、大学财源；8、历届毕业生的声望和成就；9、学校的学术声望[20]。
课时津贴解决了干多干少、干与不干一个样的问题。但是现在，它已走进了一个死胡同，就是教师多开一门课，多上一节课，多带一名研究生，甚至多批改一次作业都要量化到很具体。有的人，甚至开一次会，都要计算工作量，和课时量挂钩，一些教师由此忽视教学质量，敬业精神也大大下降。其实，教师的教学工作是复杂劳动，它与简单劳动不同，是不能计件的，也就无法用简单的课时量来计算。同时，复杂劳动是很难区别的，教师同样上一节课，所得收入一样，但所付出的劳动和所取得的效果，都是不一样的[21]。
1999年7月，网大（www．netbig．com）与《中国青年报》联合推出了中国第一份从消费者角度评估的中国大学排行榜，在社会上引起了很大震动，2000年6月，网大与中国青年报再次对中国各大学进行排名，各个高校也开始重新认识自己在中国大学群体中的相对位置。它开创了中国大学非官方排名的先河。在过去，中国大学排名的依据历来官方计划来排名的，它很难激励各个高校根据社会的需要来提高科研和教学水平，而是激励各个高校如何在国家官方计划本里取得更高的名次。人大毛寿龙教授认为：“民间中介机构评估大学排名，在相当程度上优越于官方的大学排名，但是民间中介机构评估的公正性和有效性，并不仅仅取决于其民间性，而是取决于大学评估所依据的标准、运作的规则和程序等内在机制和外部运作机制等制度性因素”。大学评估要具有公正性，关键在于评估本身具有公开的、可供社会讨论和检验的标准、规则和程序。其中标准是指决定指标体系的价值取向；规则是指产生指标体系的方法技术；程序是指具体实施这些方法技术的过程。
由谁来评价效率型组织的业绩
运动员不能同时兼裁判员。政府绩效如何，不能只由政府部门自己来评价，也不能只由上级管理部门来评价。
著名管理学大师彼得·德鲁克说：“成绩存在于组织外部。企业的成绩是使顾客满意；医院的成绩是患者满意；学校的成绩是使学生掌握一定知识并在将来用于实践。在组织内部，只有费用。”[22]可见，一个组织的绩效是由组织外部决定的，即由组织的服务对象——用户来评价。政府绩效也必须由政府的服务对象来评价。过去，政府部门工作质量、实效以及官员政绩的整体评判权主要在其自己手里，或者在其上级政府及上级官员手里。
政府的服务对象是谁？政府的服务对象是社会公众和企业，因此，文献[3]认为政府绩效只能由公众和企业来评判。当然，政府的具体服务对象是分散的，具体评价与考核政府的绩效需要由服务对象的代言人来进行。
文献[1]认为各级人民代表大会及其常务委员会应成为评价地方政府官员业绩的主体，根据评价结果决定对地方政府官员的奖惩。而文献[11]则指出：“诚然，人大代表可以代表人民评说政府工作，甚至可以对某政府部门的工作报告投不通过票，一般群众也可通过来信来访等形式行使自己的评说权，但那些毕竟都是间接的、零散的、不系统的。应当说，“公仆”的服务态度、服务质量和效率怎样，人民有着最真切的感受，人民最有发言权。“心里装着群众”是对党员干部基本的党性要求和职业要求，但不是每一个官员都有充分的道德自省、自律能力，还必须靠有评说权的群众强大的外力制约。”“从公民权利平等的意义上说，任何一位公民，无论其地位高低、所属何种行业，只要他有评说政府工作的欲望，都应该享受品头论足的权利。”
英国公务员绩效评估制度有专门的评估领导机构负责该项制度的组织实施。英国绩效评估制度的领导机制，中央政府和地方政府实行两种不同的领导模式。中央政府实行“内设管理机构”的模式，就是在内阁办公厅内部设置管理机构，主要由录用评估署负责，公共服务与科学办公室、公务员专员办公室和财政部配合。每年评估工作的部署和安排，由录用评估署下属的人事部负责。开展评估的具体事项，由各单位的人事部门和公务员的直接管理者负责，如涉及工薪问题，还要同财政部和工会协商。在英国地方政府的工作人员虽不属于公务员范围，但按地方政府的法律规定，每年也要进行一次绩效评估。地方政府实行“组阁式”模式，就是地方政府在每年的年底，对该政府的工作人员进行绩效评估，评估的组织领导工作由“评审团”负责。地方政府工作人员绩效评估评审团的成员由四部分人员组成：一是本部门的最高负责人；二是实际执行人员；三是工会的负责人；四是被服务的第三方人员。评审团负责地方政府工作人员绩效评估的部署、检查、监督、复议等工作，评估报告由被评估者的直接管理者撰写。 这两种领导模式，都有利于加强政府对公务员绩效评估工作的领导，保障绩效评估制度有组织、有领导地落实。但这两种领导模式相比之下，也各有利弊。中央政府内设管理机构的领导模式，因是中央政府的常设机构，相对稳定性较强，反映政府和管理者的意志比较突出，但体现公开和民主的程度要稍差一些；地方政府组阁式领导模式，因评审团由多方面人员组成，能够比较客观地反映被评估人的真实表现，体现公开和民主的程度比较好。但是，因评审团是地方政府的临时性组织，相对稳定性和持久性要稍差一些。尽管如此，这两种领导模式，都为搞好绩效评估工作，起到了较好的组织保障作用[16]。从英国执行公务员绩效评估制度的实践可以看出，只要有得力的领导机构去组织实施，制度规定就能落到实处，发挥其应有的法律效力；如果没有专门人同负责组织落实，制度所规定的内容就会流于形式，达不到预期的目的。
文献[3]根据国外经验，建议应逐渐建立多重评价体制，如政府机关（或部门）自我评价、上级评价、党的组织部门和人民代表大会主持的评价、管理服务对象的评价、社会以及舆论的评价、专家评价等。针对每一种评价体制，结合评价理论与方法的发展和现代信息技术在政府管理中的运用，建立一个适合我国国情的，包括评价原则、评价指标体系和评价模型、评价依据、评价技术与方法、评价程序等在内的完整有效确实可行的政府评价的理论、方法与实践体系。
对于网大对我国大学的排名，网大采取了替代的办法，即以选择程序来决定指标体系，通过选择部分学术界和教育界人士应用德尔斐法的技术过程来确定标准的指标体系。德尔斐法在本质上是一种趋同排异法，它把不同意见排除掉了，所以得出的结论的代表性是有局限的。对教育的评价标准的确定是否只应由学术界和教育界的专家来决定？假若是的话，应由哪些类型的专家来确定？人大毛寿龙教授指出：“若把教育当成一种知识性产业，从供求关系来说，不能仅仅把发言权分配给生产方，产品的需求方应有重要的发言权。从学校作为提供服务的一方来看，教育消费者也应有对教育评价的重要发言权。社会的发展和进步使得大学不再是精英教育，国家也不再是精英治国，对教育的评价应该通过有效机制体现反映这些偏好的最优（或优化）加总。进一步的改进应是向国际做法靠拢，采取按专业院/系分别排名的方法，例如按照计算机学院、医学院、商学院、法学院、工程学院、数学系、公共行政管理系…等等，分别评估的方法，在不同的类别中应该有某些指标反映专业特性”。
效率型组织绩效评价的准则
评价效率型组织（政府、高校等）绩效的依据是什么？彼得·德鲁克说：“产出多少和利润底线对单独衡量管理和企业的绩效都不恰当。市场地位、创新、生产效率、人员的发展、质量和财务成果等指标，对组织绩效和生存都是十分关键的。非营利组织也要使用一系列的指标体系来衡量它的绩效。就象人们用一系列指标来衡量自己的健康状况和行动效果一样，组织也需要用一系列指标衡量它的 发展状况和绩效。绩效必须经常检查，并不断修正偏差，以提高组织绩效。”[23]
文献[2]在其第九章“社会评估的绩效准则”的第2节提出“后验控制”，“对行为后的社会影响的结果进行不定时的、多方评估的控制，既是绩效的，又是规则的；既是内部的，又是外部的”。“以绩效考核与社会评估为准则，通过行政组织的首长全权向政治代理人负责来实现政治控制。由于清除了行政部门以规则制约来逃避其绩效低劣 的借口，责任由此变得明确清晰，使得追究责任成为可能”。“通过建立公民宪章和顾客评估机制与准则实现从以管理为中心的政府向以服务为中心的政府的转变，是后验控制的精髓所在。”“公民宪章规定提供服务的质量标准、回应公众愿望和需求的质量与及时性的标准以及公众投诉后必须在某一时间内得到解释或补偿的标准，明确地将服务、绩效置于首位，并且将行政行为与行政质量交给公众或顾客去监督、评估。这样大大节约交易费用，使监督、控制与评估更加广泛、及时”。文献[2]把“经常性的公民意向”的抽样测验列为后验控制的重要因素，认为它有助于对组织绩效与服务质量乃至社会的满意程度作出最少主观臆断的比较客观的判断与分析。
文献[6]提出，政府评价指标的第一个层次应是“政府与市场的耦合度”——判断政府规模与市场规模及其二者的耦合度。该文献提出两大原则作为政府与市场耦合度的具体内涵：一是政府与市场的衔接是否充分，即政府与市场之间是否有管理的“真空地带”；在政府退出管理的领域，市场机制是否正常有效地运转；在市场无法企及的领域，政府的管理是否有效。二是“政府失效”和“市场失效”的问题能否同时得到解决。解决这两个“失效”问题，就是要使政府与市场的作用都达到最佳的效率，亦即政府规模最大限度的合理化。第二层次是政府的行政能力，具体分政府行政反应的灵敏度、政府决策与执行效率、政策满意度。
文献[5]——《制度激励与可持续发展：基础设施政策透视》一书开发了一套系统的绩效评估指标，一是总体绩效指标，二是间接绩效标准。这些绩效标准，是制度分析的重要内容。总体绩效标准包括经济效率、通过财政平衡实现公平、再分配公平、责任和适应性五个指标。其中经济效率是由与资源配置及再配置相关的净收益流量的变化决定的，它主要是指资源配置是否符合帕累托最优的标准。公平，主要是有两个方面，一是贡献与收益是否相适应，即是否实现了财政平衡；二是是否实现了再分配，即资源是否配置给了比较穷的人。责任是指政府官员对公民所承担的开发和使用基础设施的责任。重要的是确保基础设施适合公民的需求，避免和遏制策略行为，并使政府官员承担基础设施建设不当的责任等。适应性是指制度安排能够对环境变化作出适当的反应[24]。
间接绩效标准包括供给成本和生产成本两个方面。在供给方面，供给成本包括转换成本和交易成本。其中转换成本包括：将公民对物品的偏好及其支付意愿转化为对公共部门提供物品和服务的明确需求量所需的成本；融资和生产这些物品和服务所需的安排成本；监督生产者绩效所需的成本；规范消费者使用模式所需的成本；强制遵守税收和其他资源动员手段所需的成本。而交易成本则是与协调、信息和策略行为相关的转换成本的增加。它包括三个类型：一是协调成本，投资于行动者间供给协议的协商、监督和执行的时间、金钱和人力成本的总和。二是信息成本是搜集和组织信息的成本和由于时间、地点变量和一般科学原则的知识的缺乏或无效混合所造成的错误成本。三是策略成本是指当个人利用信息、权力及其他资源的不对称分配，以牺牲别人的利益为代价的情况下获得效益，从而造成的转换成本的增加。与供给活动相关的最常见策略成本是搭便车、寻租和腐败。
生产成本是指基础设施设计、建造、运行和维护的成本，它包括转换成本和交易成本。转换成本是将投入转化为产出的成本。而交易成本是与协调、信息和策略成本相关的转换成本的增加。交易成本包括协调成本、信息成本和策略成本。协调成本是投资在协商、监督和实施协议方面的时间、资本和人员的成本总和。信息成本是指搜集和整理信息的成本与有关时空变量和一般科学原则的知识的缺乏或无效混合艘造成的错误成本。策略成本是指由于个人使用不对称分配的信息、权力及其他资源在别人付出代价的情况下获得收益，从而造成的转换成本的增加。与生产行为有关的最常见策略成本是规避责任、腐败(或欺诈)、逆向选择和道德危害。
该书给出了一个系统的制度分析方法，该方法虽然是用来分析基础设施可持续问题的，但是其应用价值绝对不止于该具体的领域，它无疑可以广泛地应用于其他公共政策，如教育等领域。
文献[3]把对政府绩效评价的内容分为4个方面：政府业绩，政府行政效率，政府效能，政府行为的成本。文献[3]认为评价政府的绩效要以政府的行为结果为依据。“从经济管理的角度看，政府的存在主要是用于弥补市场机制的缺欠，不应干预市场机制能有效发挥作用的领域。评价一个国家或地区政府的经济业绩可以从国民经济发展的指标方面来衡量，具体包括：1、经济是否持续增长；2、是否充分就业；3、物价是否稳定；4、收支是否平衡；5、资源配置是否合理；6、国民财富是否增加，等等。”还有公平竞争和机会均等等。
业绩主要表现为政府部门为社会经济活动提供服务的数量和质量，在数量上要尽可能满足社会对政府管理服务规模的需要，在质量上要尽量提供优质水平服务，具有高效率的办事能力。
政府行政效率反映行政机关和行政人员从事管理活动所取得的劳动成果、社会经济效益同所消耗的人力、物力、财力和时间的比例关系。属于对机关和公务员从事行政管理工作的数量和质量的评价，更着重于数量层面，即完成的工作量与投入之间的比较情况，易于忽视质量层面。
政府效能指政府行政体系所生产的“产品”（包括社会公共政策、社会服务机构、社会保障体系等）和向公众提供的服务的水平。它包括质量、效果、公众满意度等具体指标，反映了社会需要和政府组织目标。与行政效率相比，效能是指目标达成的程度，着重品质层面。行政效率突出时效性，效能则强调结果性。体现在政府行政行为上，行政效率强调完成的工作数量和所花费的时间成本，而行政效能则重视工作的质量和为公众提供服务的水平。
政府行为的成本是政府管理行为所占用和耗费的资源及其程度。必须在社会生产活动与政府活动之间对资源的使用做出合理的安排，把政府行为的成本限制在必要范围内，提高政府管理的绩效。
文献[10]提出对政府的业绩评价应以三个方面为依据：一是社会公共利益；二是社会正义；三是社会发展。以经济绩效、社会绩效、政治绩效为主要内容。
评估指标体系的测算反映效率和效用。效率是指投入产出比，表明产出数量及产出的单位成本。效率易于理解、测算，但是即使测算出引入瞩目的产出却可能是在效用方面不尽如人意的。因此，还需要在效率评估的基础上评估效用。效用是指产出的质量或绩效，效用既难以定义也难以测算。例如，根据学生的升学和就业人数指标测算教育效用，某一专业的招生人数和升学（进入高一级学位就读）人数都很高，因为学科盘子大，就业人数也不低，因为学校牌子响，但可能学生很多都转了行。显然，这种状况显示该专业领域处于结构转型的需要，虽然当前没有发生危机，但应及早调整专业方向与口径。可是效率指标测量却不能显示这些状况。设计效用指标比较困难，但仍然需要有效用指标，例如，国外对教育的评估就都很重视学生的就业状况（不仅仅是就业人数）及职业发展前景[25]。
网大大学排名指标体系(详细情况见http://202.99.23.201/ gb/ content/ 2000 -06/ 09/content_22816.htm) 主要包括如下指标：学术地位（博士点、硕士点、重点学科、重点实验室）、学生情况（新生情况、研究生比例）教师资源、物资资源（师均科研经费、生均占有藏书量）等，这些指标反映的是各高校资源占有现状、资源投入的条件状况指标。其他如人均论文、人均专著、升学率与就业率是反映产出的指标。学术声誉可以视为一个笼统的质量指标（全部学校一个排名序列的情况下，如何判断或比较清华大学与中央音乐学院或中国医科大学的“学术”声誉？称为“学校”声誉更贴切些），但是由于评估专家的比例代表性问题，这个指标数据的获取和作用都存在问题。另外两个质量指标科研成果和教学成果获奖不知为什么没有权值，这意味事实上这两个指标不计入总分，奇怪的是在指标体系的说明文件中也未见到对此的解释文字。对大学教育的质量评估应该采取哪些指标？这在技术上是很难解决的。对此，网大采取了替代的办法，即以选择程序来决定指标体系，通过选择部分学术界和教育界人士应用德尔斐法的技术过程来确定标准的指标体系。而人大毛寿龙教授认为：德尔斐法或任何一种技术方法都不能保证复杂系统结果的公正性。
在英国，国家公务员因所在的部门各异，所从事的职业各不相同，故对每个公务员绩效评估的内容不可能都一样，对担任领导职位的公务员、对政务类的公务员、对事务类的公务员以及对专业技术类的公务员，在确定评估内容时会有不同的侧重，但凡是能够量化的都要评估数量和质量。一般绩效评估的内容，主要是指对公务员共性的素质要求。英国在公务员队伍建设中重用通才，这就决定了绩效评估的内容比较广泛，主要有十个方面的素质要求：（1）观察和分析问题的能力；（2）沟通与交流的能力；（3）崇尚客户的意识能力；（4）宏观决力；（5）处理人际关系的能力；（6）领导和管理的能力；（7）组织意识的能力；（8）高效率工作的能力；（9）计划与组织能力；（10）全局意识能力。这十个方面的评估内容都比较抽象，难以用现代化的科学手段加以量化，给评估标准的掌握带来了一定困难。他们目前在积极探索，力求使公务员绩效评估的标准，更科学、更合理和更规范，简单明确，既便于掌握，又便于执行[16]。
政府既然属于效率型组织，就不应把是否盈利作为衡量绩效的标准。
一个国家或地区的经济发展情况也不能完全作为评价即期政府业绩的标准。因为经济发展的成果并不等于政府的贡献，还取决于经济基础水平、自然条件、地理位置等多种因素，是长期经济发展水平积累的结果，同时又受国际国内经济环境的综合影响。高的经济发展水平是几届政府努力的结果，某一届政府的决策失误会给经济发展带来多年的不利影响。政府行为的成果和当期政府的投入不完全一致，当期成果有以前政府的投入，当期政府投入的成果也会在以后显示出来。
所以说，对政府的绩效要以系统的观点，从长期、全面的角度来评价考察。不但要看眼前，而且要看未来，着眼于经济的可持续发展。不能为了突出眼前的政绩而牺牲长远的利益，对长远的经济发展带来制约和危害。这就需要建立与市场经济相适应的“社会主导型”的现代经济管理模式，建立完善评价、考核政府政绩的方法及其指标体系。政府对经济活动干预过多、过于不规范，根子在利益机制。为了打破地方封锁、部门垄断和规范职能部门行为，必须将各级政府的“政绩”与当地经济增长速度“脱钩”，而与社会管理成绩例如公共产品增长、居民生活质量提高、市场环境改善等指标紧密挂钩。除必要的经济增长指标外，应以经济规划和建设的水平和质量，公共基础设施的完善程度，环境绿化、美化的程度，科技文化、教育和社会公用事业的发达程度，以及公民文明素质和国家或地区现代化水平等为重要指标，来评价、考核政府的政绩，引导和制约政府的行为。
长期以来，在评价中央和地方政府的经济业绩时，习惯于用经济发展速度和财税收入两个指标来衡量。这两个指标简单直观，但不全面，不能满足政府绩效评价的需要。专家提出，ＧＤＰ作为一个国家或地区在一定时期内生产的最终产品和提供劳务总量的货币价值，其重要性不言而喻。但是一般来讲，虽然社会财富和社会福利的增加必然意味着ＧＤＰ的增加，但反过来说，ＧＤＰ的增加也不完全意味着社会财富和福利的等量增加。而且，在看ＧＤＰ增加的时候，还要看为取得该数量而付出的代价，同时还要注意对环境的破坏性影响。因此，经济增长速度和财政收入这两个指标能够反映的只是经济活动的整体规模大小和扩张速度，而不能反映经济活动的质量，不能反应经济发展效率的高低和效益的好坏。这两个指标只能反映本期和过去的生产情况，不能说明未来发展的潜力。政府只要加大投入，经济增长速度和财政收入在短期内就可以显著提高，但往往经济不具有持续发展的潜力。
就经济运行的规律而言，波浪式前进是最正常不过的现象。世界上这么多国家，既没有只降不升，也不会只升不降，哪有一条直线往上爬的？[26]
“为了调动乡镇发展经济的积极性，河南各地都把财政增收列为重要的考核目标，对完不成增幅的乡镇，实施一票否决。于是就出现了财政收入年年增，乡镇穷得揭不开锅的怪现象。以濮阳市为例，１９９４年到１９９９年，乡镇财政收入年平均递增２１．６％，可全市７８个乡镇仅１９９９年就欠发干部、教师工资２２００多万元。为了凑增幅，财政虚收空转、借贷周转已成普遍现象。”[27]
在实践中，我们经常可以看到，一些地方政府为了在任期内出“政绩”，往往通过加大投资的手段来促进经济增长和财政收入的提高，而不管是否重复投资以及投资有没有效益。另外，地方政府往往是为其自身利益而追求增长速度和财政收入，因为财政大部分由地方政府支配，一部分用来发工资，一部分用来支付政府的各项开支。地方政府官员为了自己的仕途，没有高增长也要统计出来高增长。可见这两个指标对政府的行为误导作用太大，不能作为评价政府绩效的惟一标准。要准确反映政府的业绩，必须建立一个科学的政府业绩考核评价体系。
行政学家的研究已经证明，任何一个单位，当其以提高指标数字为任务中心时，它的工作质量必然下降。这是任何一个评估指标体系都难以避免的负作用。在此，从极端角度来说，任何一个量化指标体系都是不完善的，都不能过于认真。从实际角度来看，各个评估指标体系不完善在程度上有差异。不完善的指标体系副作用较大，而比较完善的指标体系则少一些副作用。当评估指标体系具有较严重缺陷，或者当其作用被不适当地扩大时，产生的不当激励会比较严重。制度演进的规则是，当不当激励没有被及时纠正或缺乏有效纠正机制时，就会形成稳定性的负激励机制。一旦负激励机制形成，就很可能难以改变。因为许多处于有利地位的人员从中受益，而其他人也因受到刺激而想加入受益者的行列，再想要改变它时会打破利益格局，因而会遇到非常大的阻力。不良机制就象是有生命的怪物一样会自我繁衍、自我保护、自我变异，极其难以纠正[28]。
我国中央政府政府已经意识到只考核经济指标不够了，“在国民经济和社会发展主要目标中，共有23项数字指标，其中经济发展指标占了3项，社会发展指标有20项，占87％。因此，“十五”计划不是“投资计划”或“增长计划”，而是一个真正的社会发展计划。这个真正的社会发展计划还体现在它是一个有创新的“社会发展计划”，报告明确了经济增长和社会发展并举的指导思想，指出经济增长是基础和前提，而社会发展是目标和保障；报告通过加强人力资源开发、提高人民生活质量和保障人类安全等论述，确立了“以人为本”的发展观。”[29]
地方政府在中央的带动下，也已经开始改革创新考核指标了，例如安徽省2001年调整对市地县目标管理考核办法，在注重经济运行质量考核的同时，增设了财政供给人员工资发放率、企业离退休人员养老金社会化发放率、下岗职工基本生活保障覆盖面、城市居民最低生活保障覆盖面等考核指标（文献[12]）。“人民群众利益维护得好不好，直接关系每级政府每位领导干部政绩的大与小、好与差。这本是所有领导干部应有的“政绩观”。然而，由于近年来一些地方只简单地用经济总量、发展速度等评判领导干部能力的大小、政绩的优劣，致使一些人的“政绩观”被扭曲。像媒体上经常披露的，少数干部违背经济规律，甚至以牺牲广大群众利益为代价，搞起骗取上级肯定的所谓“官赏工程”。“官出数字、数字出官”的虚报浮夸等，多是在错误的“政绩观”影响下出现的怪现象。为纠正畸形的“政绩观”，除了要进行马克思主义价值观教育外，还要像安徽省那样，把人民群众生活状况作为政绩考核的重要指标。应从完善考核内容和机制上，帮助领导干部树立正确的“政绩观”。只有这样，才能使他们形成既重经济总量，又重经济运行质量；既重经济发展速度，又重提高人民群众生活的观点，真正把“三个代表”的重要思想落到实处。”[30]
“据报道，北京市最近制定的新的现代化指标体系中，一些突出反映市民生活满意程度和舒适程度的指标被纳入衡量的范畴，如人均居住面积，水和空气质量，人均占有绿地面积等。此举的积极意义还表现在，它从干部政绩考核指标上铲除了“官出数据，数据出官”赖以滋生的土壤。因为我们的一些地方政府过去制定的现代化发展指标一般突出的是几个关键性的经济增长指标，上级部门对一些地方党政领导班子以及班子成员政绩的考核也就从这几个重要的数据来着手，以至在一些地方对领导班子和干部考核时，往往把几组经济发展指标与政绩划上了等号，这就给某些领导干部给经济发展指标兑“水分”、搞“泡沫政绩”提供了机会，这也是一些地方领导干部官僚主义和形式主义屡禁不止的一个重要原因。而将群众的满意度纳入现代化发展体系，以具体的数据反映对生活质量的评价，这样一来，弄虚作假就难行其是了。”[31]
湖北省统计局副局长刘凯表示：“现在省委、省政府在制定经济规划的时候，没有搞硬性指标，不是非要增长３、５个百分点，而是要听取各方的意见，其中就包括统计局的意见。” 2000年初在湖北省人大的监督下，湖北省各地开始重新评估、核实、订正ＧＤＰ，具体的操作办法是：以１９９８年为调整基数，根据财政收入、投资消费额、地方税收、城
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发布: 2008-8-02 23:29 查看: 333次
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