新公共服务理论对建立政府绩效评估体系的启示

[收稿日期]2006-07-17

[作者简介]江易华(1976-),女,湖南邵阳人,华中师范大学管理学院博士研究生,湖北工业大学管理学

院讲师。

[摘要]　新公共服务理论在三个方面对建立我国的政府绩效评估体系有一定的启示:一是科学确定政

府绩效评估的基本原则;二是确立以公众为本的绩效观念;三是建立政府绩效评估指标体系。

[关键词]　新公共服务理论　绩效评估　借鉴意义

[中图分类号]　D035　[文献标识码]　A　[文章编号]　1004-6917(2007)01-0155-03

　　

一

新公共服务理论是由美国亚利桑那州立大学的丹哈特夫

妇提出来的。丹哈特夫妇基于对新公共管理的理性反思和批

判,建构出系统的新公共服务理论。该理论将公民置于整个

治理体系的中心,强调政府治理角色的转变即服务而非导航,

推崇公共服务精神,旨在提升公共服务的尊严与价值,重视公

民社会与公民身份,重视政府与社区、公民之间的对话沟通与

合作共治。新公共服务理论建立在民主、责任和服务的基础

上,基本内涵有:

1.政府应是服务提供而非政策制定,政府越来越重要的

角色应趋向于协助公民表达并实现共享的公共利益,而不仅

限于控制或引导新方向。

2.追求公共利益。公共利益是主要目标,而非副产品。

公共行政人员必须致力于树立共享的集体的公共利益观念,

其目标是分享利益和分担责任。

3.战略思考,民主行动。即符合公共需要的政策和计划,

通过集体努力和协作的过程,能够最有效、最负责任地得到贯

彻和执行。

4.超越企业家身份,重视公民身份,服务于公民而不是顾

客。新公共服务理论强调公共利益源自价值的分享,而非个

人利益的简单相加。公共行政人员回应的是公民需求而非仅

仅是顾客,且要把焦点建立在信赖关系和与市民的合作上。

5.责任并不是单一的。公共行政人员不应仅仅关注市

场,亦应关注宪法和法令,关注社会价值观、政治行为准则、职

业标准和公民利益。

6.重视人而不只是生产力。公共行政人员所参与组织的

公共组织与网络,如果能够通过基于尊重公民的合作过程与

领导分享,那么其更有可能获得成功。

7.超越企业家身份,重视公民权和公共服务。与企业家

式的管理者视公共资金为己所有的行事方式相比,如果公共

行政人员和公民都致力于为社会作出有意义的贡献,那么公

共利益就会得到更好的实现。

新公共服务理论的兴起与美国的社会现实是密切相关

的。自9·11事件后,美国人民重新注意到政府的重要性,认

为政府和社会的改革要从国家治理的角度来看。在美国的公

共服务改革实践中,美国政府充分利用民间部门高效率、低成

本地提供必需的公共服务,对于那些属于政府“天职”的公共

服务,公众认为政府应该是一个安排者,负责决定什么应该通

过集体去做,为谁而做,做到什么程度或者达到什么水平,怎

样付费等问题,至于服务的生产和提供等问题,公众认为可以

通过合同承包、补助、特许经营等形式由私营部门或社会机构

来完成。

美国政府在积极构建与社区、公众的互动关系方面,提出

了一系列创新方案,以改善对公众的服务并重新获得公众的

信任。在所提出的公共部门的创新方案中,建立伙伴关系是

核心要素之一,这些所要建立的伙伴关系包括社区伙伴(公民

与志愿者)、私营部门伙伴、非营利组织伙伴等。政府官员和

管理者对于公民的请求不是说“是”或“不,我们不能”,而是应

该说“让我们一起来解决,我们应当做什么,并且使它成为可

能”。同时建构一种积极的市民关系,政府官员不只是承担公

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务提供者的角色,他们还要扮演协调者、调解者甚至仲裁

者的角色。

总之,政府管理理论随着社会变化而发展。从以上分析

可以看出,新公共服务理论作为政府管理理论,是一种更加关

注民主价值和公共利益、更加适合现代公民社会发展和公共

管理实践需要的新理论。概括起来,新公共服务理论的核心

价值理念在于:政府应该把政策制定同服务提供分开,奉行服

务理念,强调在民主对话、沟通协商的基础上加强政府与社

区、公众的合作互动,建立有效的公民利益表达机制。

二

政府绩效评估作为各国持续改进和提高政府部门绩效的

一种新的管理理念和方法,是当今许多国家落实政府责任、改

进政府管理的一个行之有效的工具。近年来,西方政府绩效

评估的理论和方法逐渐传入我国,对我国绩效评估工作的发

展起到了一定的促进作用。就总体而言,我国政府绩效评估

在理论研究上取得了一定的成绩,在实践上也取得了一定的

经验。但相对于西方发达国家而言,目前我国的政府绩效评

估还处于初始阶段。新公共服务理论的出现,为我国的政府

改革和政府绩效评估提供了新的思路,颇具借鉴意义。

1.科学确立政府绩效评估的基本原则。在政府绩效评估

的实践中,美、英等发达国家先后确立了“四E”(即公平、效

率、效益、经济)为政府绩效评估的基本原则。根据我国新时

期面临的根本任务,按照新公共服务理论的要求,我国政府绩

效评估的基本原则应体现在以下三个方面:

第一,公众对政府行为结果满意原则。这一原则包含三

个方面的内容:一是政府绩效评估的对象是政府的行为结果;

二是公众对政府行为结果和效果是满意的;三是政府绩效评

估的主体是公众。这一原则是新公共服务理论中服务理念的

具体体现。该原则一方面要求政府绩效评估在政府行政的结

果基础上考查行政效率;另一方面,它要求政府所制定的公共

政策要面向各阶层、社会组织和经济组织,为这些对象提供他

们所需要的服务,政府要提高自身的服务水平与质量,以满足

社会公众的要求。第二,政府绩效评估公开透明原则。这是

新公共服务理论中民主理念的要求和体现。它指的是政府绩

效评估规则、评估程序、评估过程、评估结果等所有有关政府

绩效评估的信息和活动都应当及时、定期地公布。在传统体

制下政府行政往往更多的是暗箱操作,这一现象在体制转轨

的过程中,也或多或少有所体现,因为信息不对称,导致政府

与公众之间无法形成良性互动,从而降低了政府绩效评估的

有效性。根据新公共服务理论,每个公民都有评估信息知情

权、评估规则制定参与权、评估活动参与权,其中评估信息知

情权是基础和前提。政府绩效评估相关信息公开可保证评估

的客观性和公正性。因此,只有及时、准确地公开政府绩效评

估的相关信息,才能使评估成为政府与社会公众之间沟通的

桥梁和纽带,才能保障评估的客观公正,更有效地开展评估工

作。第三,政府绩效评估方法和程序的科学规范原则。政府

绩效评估的科学性体现在评估方法上坚持定性分析方法与定

量分析方法相结合,采用先进的现代信息技术、分析技术、预

测技术等作为技术支持,确保评估结果的可检验性和可重复

性,以减少政府绩效评估结论的偏差。而政府绩效评估的规

范性则要求政府绩效评估应制度化、法制化。

这三大基本原则是新公服务理论中民主、责任和服务理

念的体现,也反映了我国当前科学发展观的要求,应把这三项

基本原则贯穿于我国政府绩效评估的整个过程。

2.确立以公众为本的绩效观念。新公共服务理论强调,

要重视政府与公众之间的关系,政府要尊重公众,在政府绩效

评估中尤其需要体现以公众为本的理念。我国过去对政府绩

效的评估往往是通过政府内部的工作检查制度实现的,这种

制度在一定程度上使得被评价的政府官员更多地琢磨上级政

府的检查评估意图,而不是着眼于为本地公众服务。随着政

府改革的进一步深化,以及政府职能进一步从管制向服务的

转变,按照新公共服务理论的要求,政府绩效评估的参照系应

该是公众。同时,政府管理所追求的经济、效率、效益、服务质

量、公众满意度等,都要从公众的立场和角度来看待。以公众

作为政府绩效评估的最终出发点和落脚点,是新时期我国政

府绩效评估的核心价值取向,是有效开展政府绩效评估的必

要条件。

为此,政府要树立以公众为本的绩效观念,这就要求:一

是在评估的主体上,形成上级领导部门和公众共同参与的格

局。这可以构建一套较为全面完整的评估指标体系,一方面

通过可量化的统计数据让上级领导机关对地方政府的工作成

效清楚地了解和掌握,另一方面则可将公众满意度作为衡量

政府行政效果的最终标准,使政府绩效评估具体转化成公众

对政府工作的参与和监督,增强公众对政府的信任度。二是

在我国政府绩效评估体制方面,不仅要包括政府机关的自我

评估、上级评估、党的组织和权力机关(人大)的评估,还应包

括相关专业的专家评估,但更重要的是公众的评估,逐步实现

官方评估与民间评估并重。通过民间渠道进行的考核和评价

方式,运用社会调查、民意测验等方法,定期征求社会公众对

政府工作的满意度等,在公众满意度调查数据的采集上,由社

情民意调查机构通过抽样调查取得第一手信息资料,保证绩

效评估结果的客观性和真实性,因此,这些信息可以作为对政

府绩效评价的最终依据。这就使得政府机关不仅对上级机关

负责,而且更重要的是对公众负责,形成上级自上而下的监督

和公众自下而上的监督相结合的绩效推动机制,强化政府的

服务意识。

3.建立科学的复合型政府绩效评估指标体系。我国政府

绩效评估指标体系的研究还处于起步阶段,按照科学发展观

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江易华/　新公共服务理论对建立政府绩效评估体系的启示

求,建立符合各级政府实际的绩效评估指标体系,是当前

我国政府绩效评估的一个主要任务。以新公共服务理论的理

念为指导,就我国的实际而言,绩效评估指标体系的设计必须

把握以下几个方面:一要落实科学发展观和正确政绩观的要

求,在指标体系的设计上把握好经济社会发展和环境建设指

标、显性绩效与隐性绩效及当前与未来之间的平衡。二要体

现政府职能转变的要求。首先,要着重评价政府经济职能的

转变状况,即政府从直接干预经济转变为间接调控经济,通过

制定经济运行规则和加强监管,为企业创造良好的外部发展

环境;其次,要着重评价政府的社会管理和公共服务水平,这

体现在应对社会风险、化解社会矛盾、提供公共产品和服务方

面;再次是着重评价政府为人民服务理念的具体落实情况,以

人民满意度作为政府绩效评估的重要标准。三要借鉴参考当

代各国政府绩效评估的成熟经验和技术。四要体现我国的国

情,不同部门、不同地区的指标设计要有所区别。

目前,我国政府绩效评估最主要的任务就是要在以上原

则的指导下,建立科学的复合型政府绩效评估指标体系。这

一指标体系至少要包括三方面的内容:一是经济性指标。这

一指标要求在计算经济增长的指标时,须考虑到经济生产对

资源环境的消耗利用。二是程序性指标。即通过测定政府为

公众提供服务的有效性和时间性,明确政府在提供公共服务

产品时的工作数量和履行责任的程度。三是公众满意度指

标。这样,在政府绩效评估指标体系的设置上,既重视了经济

的增长,又反映了经济、社会、人的全面发展。

需要特别指出的是,从新公共服务理论的内容来看,公众

满意度应该是政府绩效评估体系的核心概念。西方实施市场

经济的国家经过20世纪70年代以来的行政改革,其政府绩

效更注重政府为公众提供公共基础设施、秩序维护等公共产

品和公共服务,同时不增加税负。这种考核和评估方式通过

运用社会调查、民意测验等方法,定期征求社会公众对政府工

作的满意程度,最终以此作为对政府绩效评估的依据。因此,

在政府绩效评估指标体系中,西方政府考虑设置公众满意度

指标既是新公共服务理论的体现,也是对西方政府绩效评估

的总结。同样,在我国政府绩效评估中也要对政府服务对象

的满意程度进行衡量,这可从质和量的角度进行评估分析与

衡量:从量的角度而言,可从公众税负水平、受益程度、投诉申

诉、政府工作效率等四个方面进行评估;从质的方面来说,可

从政府如何提供公共服务、结果是否达到既定目标、是否符合

公众的目标、是否满足公众的需求几个方面进行评估。

公众满意度作为政府绩效评估的量化指标,其着眼于政

府服务对象对政府服务的评估,充分体现了科学发展观的根

本要求。如果用公众满意率表示政府绩效满意度,可将公众

满意率定义为对政府绩效基本满意、较为满意和很满意的人

数占全部参评公众人数的比例。因此,在设计我国政府绩效

评估指标时必须考虑与此相关的衡量指标。

总而言之,新公共服务理论提供了地方政府绩效评估的

新视角。该理论所包含的丰富理念和思想内容及对政府改革

的指导作用,对我国政府绩效评估的理论研究和实践操作有

重要的启发和借鉴意义。

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新公共服务:服务而不是掌舵[M].中国人民大学出

版社,2004.

 

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