日本在环境问题的发生和治理机制上被称为“日本奇迹”，就像它的经济高速成长奇迹一样。在“日本奇迹”的背后，地方自治制度的存在和地方的自主革新起到了至关重要的作用。环境问题带有“普遍性”和“地域性”，因此它的解决离不开“自下而上”的决策参与机制——如迅速把握环境污染的状况，听取居民的意见，采取对策等。日本全国的环境立法和环境政策历经了几个阶段的迂回曲折，总体上在不断演进。其中，革新型地方自治政府率先实施的各种政策创新对推动和加快中央政府环境立法的进程功不可没。
在日本工业化的草创时期，环境立法几乎是一片空白。单向度的开发政策酿成了环境破坏和国民健康受损的严重后果。在日本公害问题日趋严重化的20世纪60年代后半期至70年代前半期，公害问题的爆发带来环境立法的前进——公害立法在各种因素的参与下开始积极启动。由于国家层面的环境政策不充分，人们把期待的目光投向了地方政府。
战后，日本确立起了地方自治制度，根据地方自治权限的规定，各地方政府开始制定地方性条例，试图控制环境问题的扩大化。代表性的例子如：东京都在1949年制定的《工厂公害防治条例》，作为地方自治政府立法是第一例，其后，大阪府、神奈川县、福冈县等也积极跟进，制定了同类条例。进入经济高度成长期后，以大都市为中心诞生了一批革新型地方自治政府和首长，例如1967年东京都梅浓部知事、1971年大阪府黑田知事等都是典型代表。
70年代，产业界受到石油危机等外部压力的影响，对环境政策和立法消极对抗，致使整个形势一波三折。20世纪70年代后半期至80年代是一个环境政策制定和环境立法相对停滞的时期。在整个国家层面环境立法相对停滞的情况下，日本的地方政府并没有停止努力，地方自治政府均继续开展各自的环境政策，很多措施自下而上地被国家认同和吸收。先进的地方自治政府继续通过制定前瞻性的条例积极推进环境行政，其中一些条例直接促成了全国性法律的制定或修订。
20世纪80年代，后工业社会的到来使日本国内的环境问题日趋多样化、复杂化。80年代后半期，泡沫经济引发了度假旅游区开发热，为了促进景观保护和良好景观的形成，1989年福岛县制定了《度假旅游地区景观形成条例》;另外，1988年津市制定了《自来水水源保护条例》。以上这些条例在补充国家法律的不完备和滞后方面起到了积极作用。同时，这些条例不但重视对产业公害做出严格的规制，还以整体的区域环境保护为己任，具有综合性、系统性的视点。
专家点评:中国环保难题在于政府政策的执行与监督多是自上而下，缺乏自下而上的监督与推动力。表现为政府既是环保政策的决策者与制订者，又是环保政策的执行者与监督者，缺乏来自民间、新闻舆论尤其非政府组织的监督。
(农业部国际合作司原司长 朱丕荣)
来源：人民论坛杂志（总第257期） 作者：郭定平 陈 云
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发布: 2009-12-25 10:04 查看: 109次