关于全面推进政府绩效评估工作的思考

随着我国行政体制改革的不断深化,政府绩效评估作为行政管理制度创新和有效管理工具,越来越受到重视。政府绩效评估是整个政府管理创新的一部分,关系到政府职能和运行机制转变,有利于提升政府管理能力,提升管理水平,提高政府效能;政府绩效评估是政府绩效管理的核心,对于深化干部人事制度改革和加强党风、政风建设,对于弘扬求真务实精神和密切“党群”、“干群”关系意义重大;政府绩效评估有助于法治政府、责任政府、服务政府、效能政府的建设,进一步提高政府的行政能力,为经济社会发展注入新的活力和持久的动力。认真研究、制订全面科学的政府绩效评估体系,构建以正确政绩观为导向的绩效管理模式,是在政府行政管理中贯彻落实科学发展观的需要,是新一轮行政体制改革的抓手。

关于推进政府绩效评估工作,结合近几年的国内外资料梳理和赴各地调查研究的心得体会,笔者有以下几点思考:

一、全面推进政府绩效评估工作时机基本成熟

一是党中央、国务院高度重视政府绩效评估工作。自中央提出科学发展观和正确政绩观以来,胡锦涛总书记多次强调要建立健全保障科学发展观贯彻落实的体制机制,完善经济社会发展评价体系,建立体现科学发展观和正确政绩观的干部考核、评价、激励机制;温家宝总理在政府工作报告中明确提出抓紧研究建立科学的政府绩效评估和经济社会发展综合评价体系;国务院在《国务院工作规则》等重要文件中对绩效评估提出了要求;在2006年9月4日加强政府自身建设推进政府管理创新电视电话会议上,温家宝总理指出绩效评估是引导政府及其工作人员树立正确导向、尽职尽责做好各项工作的重要制度安排;在2007年2月9日召开的国务院第五次廉政工作会议上,温家宝总理再次强调,要抓紧建立政府绩效评估制度,科学评估政府工作人员履行职责的情况。二是地方政府开展绩效评估活动已具有相当规模和基础。从上世纪九十年代初开始,我国一些地方政府和部门结合实际,改革创新,大胆探索,引入现代绩效评估的理念、方法和技术,开展了政府绩效评估实践,不少省、市发布文件推行这一制度,在实践中积累了较丰富的经验。目前,有三分之一的省(区、市)不同程度地探索开展了政府绩效评估工作,形成了各具特色的绩效评估模式,为我国全面推进政府绩效评估工作积累了经验;三是有可资学习借鉴的国际经验和理论准备。行政学界专家学者翻译了大量外国有关政府绩效评估的书籍和文章,积极介绍外国的经验和做法,不少学者对绩效评估基本理论进行了总结和梳理,积极构建适合中国特色的绩效管理理论框架,为我国开展政府绩效评估工作做好了理论准备。四是各级政府部门和公务员对政府绩效评估认识普遍提高。不少地方领导能够把绩效评估工作放到全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的大局中,放到全面加强政府自身建设和公务员队伍建设的总要求中来认识、把握和推进。五是政府绩效评估工作已经进入我国行政改革具体议程。2006年2月,国务院成立了深化行政管理体制改革联席会议,决定从转变政府职能、推进依法行政、深化行政审批制度改革、开展政府绩效评估、推行行政问责制五个方面进行深入研究,联席会议决定,开展政府绩效评估工作交由人事部牵头。可以说,当前全面推进政府绩效评估工作条件基本成熟。

二、对政府绩效评估工作的再认识

要从两个层面考虑:一是指政府自身开展的绩效评估,主要是为自身发现问题、行政问责、改进管理和提高绩效服务;另一就是外部对政府绩效的评估,主要包括民众、社会团体、执政党和其他政治组织对政府绩效的评估,主要是为了体现社会主义民主和执政党执政理念,监督政府,约束政府,要求其回应民意,反映执政党意志以及满足其他政治团体的诉求。从这两个层面认识政府绩效评估,就可以更好地了解政府绩效评估的内涵和作用,可以更好地界定绩效评估的主体、客体和评估的目标、指标以及评估的方法和步骤。从更深的层次看,这两个层面是一致的:一方面,政府自身开展的绩效评估必然要关注行政相对人、民众和其他社会团体的评价,更勿论执政党的评价;另一方面,外界对政府的绩效评估必然要关注政府的施政规划和绩效目标,必然关注政府管理中的问题及其改进策略。笔者看来,政府绩效评估这项工作的难点并不在于谁来评,怎么评,关键在于“能评什么”。而能评什么的关键在于政府为自身最终选择确立了什么目标(职能目标和绩效计划),如何实现这些目标(一个个工作项目),以及如何考评目标的实现程度(绩效指标)。事实上,当政府及其部门将以上三点表述得比较清晰明白,只要公布出来,谁都可以评估,谁都会评估,即使外界不评估,自身也知道绩效是否到位。所以全面推进政府绩效评估的工作就转变为如何为开展政府绩效评估创造条件和制定相关制度问题。

三、绩效评估中“绩效标准”的逻辑起点

不要把什么东西都纳入到绩效评估的范围,什么都评等于什么也没评。因为在一个较短时期内,不可能有充足的时间、人力和物力支撑对所有的政府工作进行实打实的全面评估,必须有选择,有重点,有导向。绩效目标的确立,绩效指标的设定,核心是必须与政府管理战略目标和政府或部门的职能使命、职责任务相联系,否则,绩效评估从一开始便走进了误区。这里笔者建议在绩效目标和绩效指标制定过程中引入战略规划、战略管理、绩效计划这些概念。固然这是科学发展应有之义,但事实上我们关注的还是很不够,各地和政府部门应该说都不缺这个层面上的东西,比如各地都制定的“五年计划”,许多部门都制定的“五年规划”,只是我们计划和规划的出台略显随意,而在政府的日常管理中又经常地忽略这些内容,刚好缺乏一个中间环节,政府绩效评估能有机会补上这个环节。在目标和指标的设定层面上,就不一定要将一些过程或支持系统的事项纳入到绩效目标范畴。再就是政府的自身建设,包括廉政、纪律以及精神文明建设等内容,应该放在绩效评估的什么位置,应该具有怎样的权重,都需要我们认真思考。有些内容分量过重的话,有可能会让政府和部门忽视了其本身的职能和使命,转移了工作重点。就职能和使命来说,必须要有一个战略规划,大多数政府的职能和使命绝不是一蹴而就,必须分层次,有先后,很多时候政府的工作就会演变为一个个项目。如果这些项目是从政府的战略管理和职能使命引导出来的,考察这些项目就等于评估了这个政府部门的工作绩效。如果回到科学发展这个层面,再联系一下我们的政府职能定位和过去的种种缺位、越位、错位现象,可以说,我们的政府在社会管理、公共服务以及发展经济和为一方百姓谋福利上与国外政府并无本质不同。从职能使命到愿景和战略规划,从战略目标到绩效计划,从绩效目标到具体指标,才能确定政府绩效评估标准。

四、政府绩效评估的落脚点

我们都知道绩效评估只是手段不是目的,绩效评估必须和政府的日常管理结合起来才能成为一种有效的管理工具,也就是说,绩效评估必须融入到政府的绩效管理过程中。与其赋予绩效评估很多似是而非的内容,说它是一个过程,不如在大多语境中用绩效管理代替绩效评估。绩效评估好似一项专项活动,而绩效管理则是一项基本的管理内容,评估是管理的一个环节,评估的目的是为了促进和改善管理,实现组织目标。通过定期的评估,及时掌握所预期绩效中存在的问题,通过分析原因,加强沟通反馈,提出改进措施,以达到预期的绩效目标,它是事前计划、事中管理、事后考评所形成的三位一体的系统,而不是事后工作结果考评。要有效地使用评估结果与绩效信息来改进工作,积极寻求绩效评估与改进工作的有机整合,使得评估不仅与被评估单位的利益紧密相关,而且对被评估单位的实际工作可以进行有效的指导,以提高评估的使用价值。当前,要突出加强绩效评估结果的反馈和应用,并在提高评估结果客观性的基础上,积极地把激励和惩罚有机地结合起来,以激发被评估单位的积极性,使得评估成为一种学习的动力,成为一种激励的因素。所以要把对政府的绩效评估融入到整个政府的管理活动中,成为政府发现问题、改善管理、提高绩效的有力武器。评估结果要与加强政府自身建设相结合,充分利用绩效评估结果,认真分析和查找政府管理中的薄弱环节和问题,不断完善和改进政府工作。要将评估结果与公务员的考核、选拔任用、职务升降、辞职辞退、奖励惩戒等有机结合起来,促进公务员队伍建设。评估结果还要与行政问责相结合。按照权责对等的原则,对违规决策、执行不力、疏于管理和行政不作为等问题,要责令相关单位和人员限期改正,并视情节轻重,依据有关规定追究相关人员的责任。从务实的角度来看,绩效评估结果与财政预算紧密结合还为时过早,但财政支出绩效评估的开展将大大加快这一进程。

五、建立绩效评估的逻辑起点和落脚点之间的联结

在绩效评估和管理过程中,应该学习借鉴、实践探索一些绩效管理的方法和技术,比如目标管理、全面质量管理、标杆管理、平衡计分卡管理等,形成一套增强政府管理、促进组织协同的内在机制,使管理的主体和管理方式发生转变,从重视绩效指标罗列到重视流程优化转变,更加注重指标设置的内在逻辑关系,强化均衡、协调、统筹的理念;从追求过程控制到注重结果、兼顾过程转变,更加注重服务对象满意度;从强调绩效考核向强调绩效改善转变,更加注重绩效提升,而不再单纯就考核而考核;从引入单一管理技术向实施对机关的综合治理转变,更加注重管理技术的综合运用。利用这些方法和技术,结合行政传统和文化,学习借鉴世界各国经验和做法,制定出相应的行动计划和方案,整合人力、物力、财力和政治资源,完成绩效指标和绩效目标,逐步实现战略目标,完成组织的职能和使命。

六、绩效评估的动力机制和推进策略

绩效评估和管理不仅是政府自身管理的需要,也是人民群众和各种政治组织参与管理国家和社会事务、监督政府的需要,能够帮助政府更好地实现其价值和使命,在当前中国更有特别意义。加强政府绩效评估,是转变政府职能的必然要求,是推行行政问责制的重要前提,是改进政府管理方式的重要手段,也是落实科学发展观、构建和谐社会的重要保障。绩效评估有利于建立以结果为导向的公共管理机制,有利于改进政府部门与社会公众之间的关系,有利于提高行政效率、降低行政成本,所以一定要搞。但是绩效评估是一项难度很大的工作,即使在绩效管理非常流行的美国,这项工作进展也不容易,美国有些政府部门和公务员也不愿进行绩效评估,缘何?这是自己革自己的命,给自己上紧箍咒。没有动力机制,这项工作推进很难,即使起步也可能夭折,更不可能长久。宣传教育让党员干部认识其重要性,增强使命感和自觉性,鼓励领导干部进行管理创新固然重要,但制度保障更具有根本性。

制定相关的行政规章。为政府绩效评估立法现在时机还不成熟,制定相应的行政规章来指导全国政府部门开展绩效评估应该能够解决许多问题。

从全国来看,国务院的行政规章应该确定以下几个制度:综合部门的战略规划制度;具体部门的绩效计划和审核制度;绩效信息获取和认定制度;定期绩效报告制度;绩效评估的结果有效运用制度;绩效评估工作的领导和推进制度等。如果国务院的行政规章规定政府及其部门必须明确说明其职能和职责,并且必须制定出它的战略规划和绩效目标以及相应的评估指标,明确政府及其部门必须制定较为详细的绩效计划和评估路径等一系列绩效管理制度,将大大推进政府绩效评估工作的开展。有了以上制度约束和指导,各级政府及其部门必然会对自己的职能和使命进行分析和评价,必然会对他们的工作和行动方案进行评估,因为他们已经置于上级和社会各界监督之下,大家可以根据政府及其部门自身的报告对他们进行评估,很容易发现问题。行政规章既是一种制度安排,也是一个行动指南。为了实现绩效目标必然要建立自己的绩效评估和管理制度,各地政府和部门结合区域特点和职能使命制定自己的发展战略(更为科学完整的五年发展规划),依托每年政府工作报告(更为切实可行的年度绩效计划),根据自身职责和绩效目标确定一个个工作项目,然后根据项目可能的进展和效果确定考评指标。与此同时确定某一机构或部门来审定这些目标、指标和项目的设定和开展是否科学有效,是否切实可行,用以修正自身确定目标、指标和工作事项过程中可能出现的种种问题和缺陷。各地的机构编制委员会联合科研机构和相关部门的专家学者可以在此过程中发挥积极作用。

建立与政府绩效评估相配套的约束机制。一方面,要对被评估对象建立约束机制。针对实践中被评估对象出现的不想为、不愿为、不真为及可能出现的各种不利于绩效评估正常开展的问题,建章立制,建立相配套的保障和约束机制。另一方面,要对评估主体建立约束机制。针对当前存在采集指标数据把关不严,可能存在不真实隐患;年终量化评估公开不及时,存在人为操作搞平衡空间;被评估单位对评估结果提出质疑,缺乏救济程序等问题,要采用信息技术、网络技术等手段,如运用网络软件的特定程序来保证采集评估数据的规范和真实性等,提高评估的技术含量,减少人为因素的影响。

建立有效的绩效信息采集和报告制度。

绩效信息是绩效评估中的难点和重点,绩效信息的获取和认定要充分发挥编制部门、人事部门、监察部门、财政部门、审计部门、统计部门、督察部门等相关职能部门的资源和作用,利用中国现存的绩效评估和管理制度,要使编制部门的机构设置和三定方案、财政部门的预算编制、审计部门的管理审计和效益审计、监察部门的效能监察、督查部门的督促检查、统计部门的信息报告以及人事部门的公务员考核相结合,充分发挥这些部门职能特点和工作信息在整个政府绩效管理过程中的作用,在此基础上拟定我国政府部门实行绩效评估的策略、步骤和措施,构建政府绩效评估和管理体系基本框架。

建立政府绩效评估指标库。我国幅员辽阔,各地差异显著,政府职能部门职责迥异,工作任务和实现目标手段明显不同,即使相同的事项和问题,也可能处在不同的发展阶段,所以制定详细的全国统一的绩效评估标准显然没有意义,但建立政府绩效评估指标库是个可行方案。有了指标库的正确导向和分析维度,各地政府和部门可以因地制宜选择合适的政策和行动方案,并据以校验自己的发展路径和工作方法,同时指标库还可以为政府职能部门、公众、社会团体和其他政治组织提供评估政府绩效的坐标,使社会各界能够更好地了解政府的工作目标、工作任务、工作方式和实现程度,对政府有更深入的认识从而也能够更好地支持政府、配合政府工作。

指标库的基本框架,各地都有了很好的探索,有的以物质文明、精神文明、政治文明、社会和谐为基本框架;有的以职能指标、影响指标、潜力指标为基本框架;有的以经济发展、社会发展、人民生活、社会和谐、生态环境、能力建设为基本框架;有的以经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、自身建设为基本框架;有的以经济状况、社会民生、公共服务、自身建设等为基本框架。每种分类和框架都有其可取之处,笔者建议从国际通用的研究政府管理的三个途径来构建政府绩效评估指标库,也就是说从政治、管理和法律三个视角来研究和构建政府绩效指标库,可以用政治要求、高效管理、依法行政来概括这个指标框架。这样的研究角度一来可以更全面地概括出政府活动的各个方面,二来可以有效地使政府绩效评估活动与中国特色的政治制度有机结合起来,第三还可以在国际化的大背景下使国外民众和机构更好地理解中国政府的实际运作,减少误解,树立信心,使中国更好地融入到世界的发展进程中。有了一级指标框架,就可以将民众、执政党和其他政治团体对政府工作的期望目标(比如社会民生、可持续发展、环境保护、党风廉政建设、党的纲领文件和发展纲要落实等),政府的主要职能指标(四大基本职能),政府的自身建设情况(人力资源开发、作风建设等),以及从管理学方面(财务、流程、组织、协调、领导、控制、顾客满意度等)对政府绩效指标的要求依次设定其中。

政府绩效评估推进制度要与中国政治制度紧密结合。随着我们研究的深入,结合中国特色的政治制度,我们认为绩效评估将成为执政党领导政府、监督政府的重要手段。党委抓绩效评估将成为这项工作最强有力的推进器,不仅在于党管干部,好的绩效意味着高职位的获取和提升,同时能够让执政党抓战略、谋大事,党委系统的工作将更实,更超脱,而政府的效率因此也能更高。在城市政府和县级政府,党委主导政府部门绩效评估具有现实性和决定意义。我们期待着政府绩效评估成为新时期党的执政方式转变的有力武器。一些地方政府成立了由政府主要领导负责的绩效评估委员会,各职能部门一把手参与其中,委员会办公室设在办公厅(室)、人事部门或监察部门,是一种很好的举措,但这项工作的有效开展还必须获得同级党委、组织部门、纪检部门大力支持,以确保绩效评估结果的有效运用,从而更好地推动政府绩效评估工作的持续开展。

推动政府绩效评估必须发挥专业机构和专家学者的力量。绩效评估工作专业性强,工作难度大。有效的办法是加强培训学习,加快专业人士的培养,可实行资格认证制度,对经组织培训考核合格的人员,颁发资格证书,并建立评估人员资料库加以储备。鼓励科研机构和民间智囊团体参与相关工作,为政府开展工作提供参谋咨询意见,帮助出台相关政策,协助制定目标、指标和实施策略,协助进行评估和评议。

创新在民间,经验在基层,应该抓紧开展地方政府绩效评估试点工作,并在总结经验的基础上逐步推广。当前我国正处在深化行政管理体制改革的关键时期,引入政府绩效评估机制有助于推动体制改革和管理方式创新。建议抓住有利时机,全面推进绩效评估工作。


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