孙松涛:“六度”评估政府网站绩效

一、政府网站绩效评估标准的研究背景

近年来,国内外一些咨询机构或大学开展了政府网站绩效评估工作,综合分析这些评估的方法和指标发现,较之国外评估侧重服务、强调公众需求和参与度的做法,国内的评估则将“信息公开”、“公共服务”和“公众参与”在权重上三足并立。虽然政府在职能转变和管理创新过程中,非常重视政府网站的建设,但由于其网站服务功能的完善受机制和环境制约,造成目前“信息公开”做得相对较好,“公众参与”次之,而“公共服务”在在线处理处理方面,尚有较大上升空间,尤其在“一站办结服务”上仍有很大差距。这就要求我们利用绩效评估对政府网站建设所具有的引导和推动作用,进一步加大政府网站绩效评估的力度,推动政府网站朝着信息资源更丰富、网上办事更畅通、网上服务更便捷和互动交流更直接的方向发展。

中共中央政治局常委、国务院总理温家宝多次强调要“深刻认识加强政府自身建设、推进政府管理创新的重要性和紧迫性”,并要求:“要提高行政效能……建立问责制度,开展绩效评估”。这说明绩效评估工作在整个政府部门已经展开,作为直接为公众服务的的政府网站,更应该进行绩效评估。中共中央办公厅、国务院办公厅2006年5月10日发布的《2006-2020年国家信息化发展战略》明确要求“逐步形成统一规范的电子政务绩效评估制度”。2006年12月29日,国务院办公厅颁发了《国务院办公厅关于加强政府网站建设和管理工作的意见》,对政府网站建设提出了全面要求,指出要对政府网站“加强绩效评估,探索建立有关部门、社会机构和公众共同参与的政府网站绩效评估机制,科学确定评估内容和指标体系,充分发挥绩效评估的导向和激励作用”。

鉴于上述状况,有必要对政府网站绩效评估工作进行认真审视和分析研究。

二、政府网站绩效评估标准的“六度”框架思考

对政府网站进行绩效评估,首先应分析政府网站的效能所在。中共中央政治局委员、国务院副总理曾培炎在全国电子政务工作座谈会上明确指出,“电子政务在加强管理、转变职能、提高效率、方便群众等方面发挥了积极作用”,“电子政务要在提高公共服务水平和监管能力、降低行政成本等方面发挥更大的作用”。政府网站是电子政务建设的重要抓手,集中反映了对电子政务的建设要求。所以,政府网站绩效应体现在:政府网站的使用率情况、公众使用的满意度情况、在机制上有否保障网站长效运行服务质量的制度、能否达到改善公共服务、加强社会管理、强化综合监管、完善宏观调控的公共行政功能等,而不是拘泥于对网站建设硬件的投入与产出效能转化的比较分析。所以,政府网站绩效评估的评议标准,应以完善公共服务为指导思想。除应反映电子政务建设的总体目标和基本要求外,还应反映政府以人为本、建设和谐社会的特征,强调政府的服务功能,加快电子政务的建设与发展。具体而言:评估标准应与网站内容的定位相符;评估标准应包含网站设计的要求;评估标准应反映网站建设和网站评测理念的发展趋向,以使政府网站发挥出较高的绩效水平。为此,我们提出了评估标准的“六度”框架体系:

1、服务成熟度:将完善政府职能、推动政府管理创新为目标,反映公共行政的客观要求,通过对在线职能服务功能的评议,考察政府部门的行政水平和监管能力;将提高服务公众的效率和公众满意度定为主要标准,反映如何更高效和便捷地为公众提供更多更好的服务,包括为弱势群体、特定人群提供个性化服务。

2、信息透明度:强调政府信息公开的重要性,通过建设专栏,规范操作,及时发布,要公开的必须公开,必须公开的第一时间公开,重点强调公开内容的完整、规范、准确和时效。

3、公众参与度:具有健全的公众参与渠道,丰富的网上互动形式,能够保障公众意见、诉求和建议得到及时处理与反馈,反映公众参与决策的程度和政府倾听社情民意的水平。

4、使用友好度:网站设计应本着方便公众使用的原则,考虑网站的综合效果,考察是否以公众为中心,合理整合信息资源,以利于互连互通、部门间信息共享和应用,解决信息孤岛问题,提高公共服务能力。强调栏目分类,功能设置,界面友好等理念。

5、环境支撑度:以需求为导向,反映信息技术的社会普及和应用,反映新技术的应用与人性化的充分结合;考虑政府网站建设的安全和管理,体现网站的制度建设要求、安全防护水平和应急处理能力。

6、持续改善度:考察政府网站的公众满意度,集思广益,博采众长,持续发展和不断完善能力。

三、政府部门网站绩效评估“六度”指标的设定

政府网站绩效评估具有政府网站建设引向和持续改善推动力的作用,这就要求我们在进行绩效评估乃至在制定评议标准之初,将政府网站评价暨绩效评议的核心与国家推进电子政务建设的目标保持一致,以引导政府网站的建设者们思考如何更好地为公众提供服务,并围绕这个目标,进而思考如何进行政府机构的重组和业务流程的再造,以及这种再造如何得到强有力的制度保障等,以推动政府的管理创新。

基于上述的研究思考,我们制定了“六度”的政府网站绩效评估标准。我们将上述“六度”设为一级指标。

在服务成熟度下,设职能服务和便民服务两个二级指标,其中职能服务,包括考核政府对公众和企事业单位提供的行政许可和行政审批等职能服务的指标;便民服务则包含生活信息和日常生活服务如消费维权、气象服务、司法服务、救灾防灾、社区服务、旅游休闲和其他一些服务内容的服务指南及定制服务等的指标。

在信息透明度下,设立了主动公开概览、概况要闻、部门信息、计划公报、管理规范、人事任免、财政公开、行政事项、依申请公开等9个二级指标。其中主动公开概览设立了“信息公开指南”、“信息公开目录”、“信息公开年度报告”及“信息公开集中查阅受理服务”等4个三级指标。在整个信息透明度里,共设置了26个三级指标,主要包括“通知公告”“重大新闻”“机构职能”“公务员考录”“干部选拔任免”“行政许可目录”“重大事项结果”等指标内容。

在公众参与度的一级指标下,设置了五个可供交流的互动类型作二级指标――信箱类、留言类、调查类、投诉类和互动类,其下设了14个三级指标。主要包括“主题策划”“统计公示”“功能实现”“汇总分析”“互动频率”“内容质量”等指标内容。

在使用友好度的一级指标下,设置了页面展示、导航检索、渠道拓展等三个二级指标,以反映页面布局、网站的表现形式、导航、帮助、站点地图、相关链接及链接的数据响应速度、信息搜索、多语种支持和残疾人入口等7个三级指标内容。

在环境支撑度下,有制度建设、组织建设、对外标识、隐私保护、安全分析等5个二级指标,以考察制度建设、网站意识及安全状况等,下设“身份鉴别”“标识标志”“故障情况”“应急机制”等13个三级指标内容。

在持续改善度下,设公众调查和可持续改善两个二级指标,其中通过在线服务、信息公开、互动渠道和网站维护四个层面对公众进行调查,以获取用户对政府网站的满意度;通过考察基础功能的完善和创新功能的增加,考察政府网站的可持续改善的另一个层面。

上述“六度”政府网站绩效评估指标,已被用于2006年度上海对各区县和委办局的网站年度评议中。

四、关于政府部门网站绩效评估“六度”指标的说明

1、服务成熟度:通过职能服务和便民服务两个方面来考察政府的服务成熟度,以公民个人和企业的生命周期为主线,在对企业服务的内容考评中除企业生命周期的内容外,还有行业条线的内容,意在全方位地对政府的职能服务和便民服务进行绩效评估,改善公共服务,提高行政效能。

在政府与用户交互的三个层次(静态信息发布,可交互和成熟的事务处理)中,办事指南中的办事流程说明和常见问题解答是属于静态信息发布层次;表格下载和结果反馈是可交互状态;只有在线办事,是属于事务处理层次,目前政府网站的事务处理并未成熟,所以有必要通过权重来强化这一层次,旨在通过对在线服务网站内容的评测,反映政府向“服务型政府”转变的过程,促进“一站办结服务”的建设发展。

政府网站不仅应该提供完整的政府行政职能服务,还应提供为民利民的便民服务,这对发挥网站绩效,打造服务型政府形象,具有非常积极的意义。

2、信息透明度:政府信息公开是监督政府的一个重要措施,也是建立透明、开放政府的重要抓手。除应公开信息公开指南、信息公开目录和信息公开年度报告外,还应提供对集中查阅的受理服务。对按规定应予以公开的“管理规范和发展计划方面、与公众密切相关的重大事项方面、公共资金使用和监督方面、政府机构和人事方面及法律、法规、规章规定的其它政府信息”,必须落实到位;在公开的表现形式上,鼓励多样性,如视频信息等;在依申请公开方面,注重考察提交环节的畅通并要求对用户回复及时和按申请人要求格式提供申请内容。通过考察信息的全面性、条理性、和多媒体性及时效性,反映“责任政府”和“法制政府”建设的程度。

3、公众参与度:政府网站通过对领导信箱、在线互动、公众留言、网上投诉、民意调查(征集)、网上听证等栏目的设置,使公众获得更多的与政府部门交流的可能,为公众参与经济、社会活动创造条件。作为政府网站,应有专人负责网上投诉事项的处理,告知用户投诉去向及联系方式;在规定时限内将办理结果答复投诉人,并对投诉的分类和基本情况有汇总和分析;对论坛等网上互动渠道,可以通过设置主持人实时地回答公众关心的民生问题等形式,反映栏目的内容质量。政府部门也可以结合政府当前的热点、难点问题,通过民意征集栏目,策划一些专题,向群众征求意见,并将结果进行统计公示,使网站的公众参与真正达到公众与政府交流沟通的目的。通过对上述内容的评议并通过互动频率等指标,反映政府的民主落实和公众决策参与的程度。

4、使用友好度:网站设计原则以用户使用的友好亲和感为目标,在网站色彩、页面搭配、整体布局和表现形式上,力求美观、协调、合理;为体现人性化设计,网站应具有导航栏、站点地图和帮助栏目,提供准确快速的搜索功能、残疾人入口及多语种支持版本,以使网站好用、易用,达到网站为用户服务的目的。

5、环境支撑度:网站的管理直接关系到网站的服务质量,网站制度建设的规范化,可以进一步提升网站绩效。通过对信息公开的组织推进机制、信息采编管理制度、网站日常管理制度及应急机制等制度进行考察,可以深化网站制度建设;通过考察网站的身份识别、数据存储方案及故障等情况,可以帮助网站完成其安全分析,为今后深层次电子政务建设提供坚实的保障。

6、持续改善度:这是政府网站绩效评测的综合评价指标,是通过公众与企业等客户对政府网站的评价,反映公众或企业对政府网站的满意度和网站的整体服务水平。事实上,用户对政府网站的满意程度即反映了政府网站的绩效水平,所以,要提高公众对政府网站的满意度,除要做好上述“五度”内容外,对于政府网站而言,还要提高其持续完善的能力。政府网站的绩效评估工作可以成为政府网站持续改善的推动力,而持续改善的另外一个方面,体现在政府网站对自身的不断完善,这就要求政府网站的建设者们,善于总结和发现,从建设广度上讲,从无到有、完成对用户生命周期进行服务的全面设计,完善基础型功能;从建设深度上讲,与时俱进、好上加好,增加创新型功能,使政府网站为用户提供更多更好的服务。

政府网站是电子政务的一个重要窗口,是政府服务公众的重要平台。对政府网站绩效进行评估,符合公共行政的效率原则,反映了我国建设效能政府的要求,有助于推动政府网站的持续改进。对改善和提高政府网站的服务质量、引导电子政务建设朝着更加健康有序的方向发展,具有非常积极的意义。

(作者单位:“中国上海”政府门户网,上海市互联网经济咨询中心)


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