西方国家自建立文官制度以来,对文官制度进行了多次不同程度的改革,比较著名的有英国二十世纪六十年代的文官制度改革和七十年代美国的文官制度改革,但这些改革基本上没有触及文官制度的基本原则和框架,即文官的常任制(终身任职)原则,以及官僚体制内部上下等级关系的基本架构。常任制使文官得以精通专业,但铁饭碗也导致文官不求上进、工作效率低下、官僚主义盛行。到八十年代,如何提高政府效率,提升政府的竞争能力已经成为西方国家政府面临的一个比较普遍的问题。新西兰的执行长制正是在这一背景下出现的,它对根深蒂固的文官制度的基本原则和框架提出了挑战,并为如何提高政府效率提供了一种新的设计。
执行长制是1988年《新西兰国家部门法》的直接产物,该法将政府部以下的局改成执行机构,原常任局长改名为执行长。作为执行机构负责人,他们对各自的部长负责。他们履行的主要职责包括:1、执行并履行执行机构的职能和责任,包括那些由立法和政府政策规定的职能和责任;2、对各自的部长和其他部长提供建议;3、领导执行机构;4、有效地、经济地管理执行机构的活动。执行长任期五年,这一任期限制打破了文官的终身制。五年一任的考虑在于使执行长有足够的时间来确立战略目标,对组织进行改革并展示其成绩。另外也是为了保证这一职位的非政治性特征,因为它与三年一次的选举错开,使得执行长有可能为新的政府和部长继续工作。
执行长的人选既可来自政府内部,也可来自政府以外的部门。其任命程序是:1、国务委员会和国务部长就可能产生的职位空缺以及部长感到申请人申请时需要考虑的因素如职位特征、人员条件等进行磋商,同时要求相关部的部长组织选拔小组。2、公示空缺职位。选拔小组对申请人进行筛选,初选每一职位的人选最多不超过十人。3、成立由三人组成的面试小组,其中一人具有有关领域进行任命的知识,一人具有执行长相关的经历。4、面试小组最后提出3-4个人选,由国务委员会委员决定最终候选人。5、候选人名单被送往国务部长,国务部长交内阁任命与荣誉委员会考虑,委员会决定后交内阁。6、如内阁接受,由国务委员做任命决定;如拒绝,或是政府自己任命,或是国务委员会重新启动选择程序。
任命以国务委员会与申请人签订的五年一任期的合同形式出现。工资和其他一些雇用条件在合同中确定,工资通常与私人企业同等职位人员相等。五年任期期满,如在位期间表现优异,可续签合同;如干得不好,就会被免职。执行长在得到任命后,就成了其所在执行机构的雇主。在人事上享有独立的权力,包括雇用一些比较高级的官员。
执行长制在打破常任制的同时,也改变了原官僚体制内上下之间的关系。在原有结构下,局长是部长的下属,上下之间是一种命令与服从的关系。部长承担政策制定与执行的两大功能,而执行长制中执行长与和部长签订的任期合同彻底改变了上下身份关系,两者成了委托人和代理人的关系。部长摆脱了执行的功能,他只要对执行长进行监督和最终对他业绩进行考评就可以了,而执行长的命运则同他的业绩联系在一起。
合同涉及了一些业绩要求和责任要求,涉及业绩的内容大致有:表现优异可获绩效奖,表现低于期望之下则受批评或被解职;绩效合同的承诺涉及战略结果领域、关键结果领域、输出、管理或所有权问题;准备提交给国会的财务说明或其他一些有关责任的文件;对部门的财务状况负有个人责任;每年向国会就部门的绩效(建立在财政和支出委员会确定的标准问卷上)提出报告;全权管理执行机构;在准确的基础上提出确定的预算;每月审查交给财政部的财务信息。
责任要求根据五个基本问题设计:1、执行长打算完成什么?他们用所分配的资源完成了什么?这里指的是政府部门的输出以及政府在这些机构中的购买利益。2、部门的人力和组织资本的状况如何?部门是否处在一个满足未来的期望而非仅仅当前期望的更好位置上?这里指政府在其机构的所有权利益。3、政府应当采取什么政策,为什么?这里指提供给政府应采取的政策指向的建议。4、部门的活动是否与政府的战略目标和总要求有效地保持一致。这里涉及政府的战略组合和集体利益。5、部门在政府活动中对更好的产出有何贡献?这里指部门的产出、以及期望它们对产出做出积极的贡献。
以业绩作为合同的基础,这样,业绩评估就成为执行长制一个不可分割的、非常重要的部分。新西兰政府部门改革的核心在于将绩效与个人而非与项目或机构联系起来,这是有别于很多国家的一种做法。这样,执行长就对组织表现承担个人责任。执行长通常利用内部管理系统来监督和评估组织内个人的绩效,以保证合同签订的输出结果得以实现。对执行长的绩效评估由委员在一个特别的执行长部门委员会帮助下进行。
除了任命执行长、确定其报酬外,还负有以下责任:1、检查执行机构的结构,在机构之间进行功能分配。2、检查每一机构执行其功能的效率、有效性和经济性。31检查执行长的工作绩效,或进行一般检查或特别检查。4、向相关部长报告执行长完成相关职责的方式和程度。5、对机构的培训、职业发展、管理系统提出建议。6、批准各个机构确定的内部任命检查程序。7、制定约束部门人员行为的规范。
委员通常根据绩效协议的要求和其他信息来评估执行长和执行机构的绩效报告,最后形成执行长业绩表现的一个总评价。评价过程中的信息主要来自与执行长相关的部长和部门。可以从财政部那里得到有关执行长财务管理的信息,也可以从自评、同事的评价中获得有关信息。执行长的责任是提供事实根据(这是评估实际绩效表现的基础),因为他最了解部门实际干的情况。
另外,他的责任是为内部和外部报告建立一种恰当而有效的监督和检查程序。委员在评估执行长的业绩时通常关注一些重点内容,如有助于实现政府关键目标的成就,影响政府整体利益的事,人力资源管理和管理控制问题等。在评估执行长的个人表现时,评估者会就执行长的领导能力、对政府整体利益的忠诚、沟通等进行评价。此外,在对执行长的评价中,力图在执行长直接参与并负责完成的事与执行长负有责任但授权他人干的事之间做出区别。
1990年前,对执行长的年度评估很详细。1990年后简化了评估系统,主要关注绩效受到怀疑的地方。在五年任期结束时作一次深入的面谈,以决定下一五年的合同是否续聘。如执行长表现不佳,会从以下几方面寻找原因:1、是否对执行长的任命有问题,比如任命时没有提出本来可以发现的缺点。2、环境发生变化,以至一个能干的执行长无法应付。3、环境的变化是否影响了他的工作能力。4、在绩效变糟之前,本来可以发现和提出的最终导致恶化的人际状况如何?评估系统的一个主要问题是信息不对称。被评估者比评估者在信息上占有优势。这一信息不对称的原因在于许多政府部门的工作与相距较远,被评估的执行长掌握的信息要多于。
因此,在最终评估面谈中,的批评常常被一些很难评价的因素挡了回来。也想了很多办法解决这一问题,包括强调信息收集、关注一些特别的绩效问题、强调自评作为询问的基础。由于大多数执行长的任命由内部产生,因此,有效的人才储备安排对于执行长未来的发展非常重要。要产生执行长这样的候选人,人才储备最终取决于有新人进入政府部门。在这一问题上,各部的表现不同。财政部、外交贸易部多年来一直与教育机构保持密切合作,从高校获取年轻的专业人才并进行培养。1994年曾建立执行长指导小组,为管理发展建立了一个框架。包括建立一个培训管理中心,由一个选举产生的执行长委员会负责管理。中心力图在一些有关课程等信息的中介领域中提供服务;为一些位居其次的部门管理者确立核心能力,并且为有潜力者的进步和发展提供一些具有挑战的机会。
执行长制是对根深蒂固的官僚制的直接颠覆。它引入一种全新的理念和做法。这一人事制度创新的逻辑在相当程度上得益于代理理论,可以说是代理理论在政治行政领域的一次大胆实践。代理理论最先用于企业所有权和经营权的分离所产生的一些问题,尤其是要解决经理人(也即代理人)如何按所有人(也即委托人)的利益行事的问题。代理理论假设个人是理性的,追求利益最大化的,代理人和委托人在利益上是有冲突的。这样,通行的做法是在委托人和代理人之间签订一个合同,以保障各自的利益不受对方的侵害。
此外,由于信息不对称,委托人要对代理人进行控制,但又要对其进行激励,对其业绩进行评估。企业中的期股就是这一做法的最好体现。士问题是人们发现社会和政治生活也可以被理解为一系列的/契约0,一方为委托人,一方为代理人。比如选民可以被认为是同政治家(其代理人)签订合同的委托人,正如莫尔在《组织的经济学》文载，《美国政治学杂志》1984年,28期,739-775页中指出的:“整个政治可以被看作是一个委托人和代理人的关系链,从公民到政治家到官僚上司到官僚下级,到政府等级结构最低层次的向公民直接提供服务的基层官僚。撇开最终的委托人和代理人不说,等级结构中的每一个人都有一种双重角色,既是委托人,又是代理人。”但也许是这种双重角色导致政府部门出现了一系列令人不满意的状况。而执行长制则对这种委托人和代理人合一的状况进行了分离。执行长制中的和部长成了委托人,执行长成了代理人。这是对官僚体制内部关系的一种根本改造。执行长制的一系列做法,如契约签订、绩效奖励和出现的问题如信息不对称无一不体现代理理论的特点。
执行长制从确立至今已有十多年的时间。新西兰政府和学界对这一政府人事制度的创新基本持肯定态度。但该体制在实际的运转中也有一些问题需要解决:首先,在部长和执行长个人之间确立的“契约”关系有可能导致部长只关注“契约”的结果,而忽略整个部门的所有活动。从执行长的角度来说,由于“契约”强调可衡量的绩效,因而它鼓励了执行长仅仅考虑其部长的利益,考虑可衡量的绩效方面,而忽略对有关公共利益的绩效的考虑。其次,执行长的绩效合同实质上是一份具体指出部门将提供什么输出的/购买协议,这样就把作为绩效购买者的部长和绩效提供者的执行长紧密地联系了起来。但问题在于,公共服务有时是跨越单个政府部门的,因而执行长模式也容易造成部门主义,产生部门之间协调上的困难。再者,对各自部长负责这种垂直的责任制模式也对这一根深蒂固的议会制政府原则----内阁对其部长的行为承担集体责任----产生了威胁。
作者：复旦大学国际关系与公共事务学院 竺乾威
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发布: 2009-3-02 09:28 查看: 217次
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