中山市预算绩效管理改革取得明显成效

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  广东省中山市从2008年底启动预算绩效管理改革试点工作以来,把对项目预算开展第三方绩效评价作为改革突破口,调动了支出部门参与改革的积极性,形成了多部门联动推进改革的生动局面,只用两年时间就完成了“在三年内实现绩效预算全覆盖”的改革目标。其快速推进改革的经验,对于加快全国预算绩效管理改革工作,具有一定的启发和借鉴意义。

  中山市预算绩效管理改革取得明显成效

  2008年底,中山市财政局选取3个预算单位,对其申报的28个项目预算开展了第三方独立绩效评价,取得良好效果。受良好开局鼓舞,2009年2月,中山市人大常委会明确提出:要在三年内实现绩效预算全覆盖。事实上,中山市只用两年时间就完成了上述改革目标。中山市预算绩效管理改革取得的成就。

  第一,初步构建起了“事前绩效预算,事中绩效跟踪,事后绩效评估、绩效审计和绩效问责”的预算管理新框架。目前,中山市已全面推开预算绩效管理新模式。所有市级预算单位50万元以上的项目预算必须申报绩效材料,凡具可评性的项目必须开展第三方评价。预算绩效管理不仅体现在第三方专家对预算开展绩效评估,督促支出部门完善预算编制上;还体现在人大机关、审计机关、社会舆论对专家意见的跟进上;体现在对预算的事中绩效跟踪、事后绩效评估和绩效问责上;体现在预算绩效管理已成为政府绩效管理的有机组成部分上。

  第二,外部专家的顾问作用得到充分发挥,预算管理科学化、精细化水平显着提升。外部专家对项目支出申请开展绩效评审,发现其缺陷与不足,为财政部门加强预算管理提供了重要参考和依据。四年来,外部专家共评审预算项目1500多个,建议核减资金需求超过40亿元,占项目申报资金总额的34%,有效地缓解了财政支出压力,提高了资金使用效益。

  第三,评价结果得到充分运用,提升了政府施政水平。中山市预算绩效管理改革的着眼点,是“用好资金办好事”。这和各支出部门改进管理、提高效能的发展目标是一致的。因此,各部门欢迎改革,重视评价结果的应用。在2013年度部门预算编制过程中,纳入财政预算编审小组审核范围的263个项目,其评价结果综合应用率达到70%。

  不仅如此,在中山市,预算申请的评审结果、预算实施自评核查情况及事后绩效评审结果最终都要上报市政府,并由市政府通报四套班子领导及市直各预算单位。这样的制度安排也带来了巨大的外部压力,促使各部门高度重视评价结果、不断提高管理水平。

  改革的初步探索和经验

  一是决策层高度重视,为改革创造了良好外部环境。中山市成立了财政支出绩效评价工作委员会,由常务副市长任主任,负责指导、协调各项改革工作,对于加快改革步伐发挥了重要作用。

  二是将对项目预算开展绩效评审作为突破口,形成了多部门联动的生动局面。财政局要求各部门在编写项目预算时,必须具备项目依据、项目实施方案、项目绩效目标、项目预算明细等四项要素;如果是跨年度的项目,预算单位则还要提供项目在过往年度的实施情况和专家评价情况。财政局相关科室在对各单位申报材料进行要件审核后,将预算申报材料移交绩效管理科,由其组织专家进行评审,发现其项目立项、资金申报中存在的不足。专家的评审意见最终成为财政部门安排预算资金的重要依据。这样的制度安排,和政府提升管理水平的内在要求是一致的,因而赢得了党政领导、各支出部门的支持,也调动了各支出部门参与改革的积极性。

  不仅如此,在项目评审工作结束后,财政局会召开评审总结会,由各评审专家小组的组长向市绩效管理领导工作小组(由政府、人大、审计、监察、人事等部门领导组成)汇报项目评价情况、预算评审发现的问题、建议各单位改进工作的努力方向等。这样,专家意见就为后续的行政监督、人大监督、审计监督、舆论监督打开了空间,形成了全社会合力推进改革的新局面,彻底扭转了由财政部门独立推进改革的被动局面。

  三是加强外部专家管理,充分发挥专家作用。中山市根据项目的不同特点,相应聘请对口专家开展预算绩效评价。先是专家个人独立开展评价;然后,召集专家组会议,集中讨论,形成评价意见,并将其反馈给预算部门;再后,财政部门组织专家与预算部门开展绩效面谈,双方当面交换意见;最后,预算部门完善申报材料,再交专家复评。这样的制度设计,就使专家真正成了协助预算部门提高管理水平的良师益友。

  为了充分发挥专家的作用,中山市还十分重视对专家的管理工作。对外部专家的管理是委托省财政科学研究所(以下简称“省财科所”)具体实施的。在开展绩效评价之前,省财科所筛选专家,组建专家库,对专家组织开展业务培训;在评价过程中,省科研所根据项目特点,按照地域回避、业务回避的原则精心挑选、聘请合适专家开展绩效评价;在评估活动结束后,省财科所还对各位专家的表现进行评价,建立了专家淘汰制度。

  四是注重制度建设,把改革纳入法制化的轨道。在改革启动之初,中山市就颁布了《项目绩效预算管理办法》,为绩效预算确立了基本的行为规范。2011年7月,中山市财政局又颁布了《财政支出绩效评价管理暂行办法》,建立相关制度,督促各支出部门认真履行预算申请承诺,倒逼其科学编制预算、认真执行预算。2010年10月,中山市财政局还出台了《市级财政支出预算追加内部联审办法》,打破了过去主管科室与支出部门合作博弈财政资金的利益链,为优化资金分配结构奠定了基础。

  借鉴中山经验,加快推进预算绩效管理改革

  第一,要高度重视预算绩效管理改革。从国际经验看,推行中期支出管理框架、提高财政透明度、实施权责发生制政府会计制度,都是为了提高预算绩效。只有以预算绩效管理改革为统领,才能纲举目张,协调推进各项预算改革,全面实现党的十八届三中全会提出的预算改革目标。

  第二,预算绩效管理改革需要高层的协调和推动。预算绩效管理和政府绩效管理密不可分。2011年,国务院曾成立政府绩效管理部际联席会议,但其活动很不活跃。建议提升联席会议的层次,以加大改革协调和推进力度。

  第三,推动管理关口前移,激活预算绩效管理。目前,推行预算绩效管理的主导思路,是在传统预算管理框架上附加全面绩效管理的内容。但无论是在理念上还是在管理架构上,绩效管理和传统预算管理都存在巨大差异,两者不可能相互融合。这种“双轨制”管理状态,决定了目前的预算绩效管理难以调动各支出部门、乃至财政部门内部的参与热情,难以引导人大机关、审计机关乃至社会舆论有效参与其中。中山市成功的关键,就在于把管理工作重心从事后绩效评估转向事前的绩效评审,实现了由财政部门评判业务部门的工作业绩向财政部门协助各业务部门提升管理水平的转变。正是这一转变,把预算绩效管理纳入到了绩效预算改革的发展轨道,推动了预算管理关系的重构,形成了全社会合力推动改革的生动局面。因此,要激活预算绩效管理,必须推动管理关口的前移。(作者单位:国务院发展研究中心宏观经济研究部)


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