刘俊生:别忘了,行政问责也是公众权利

中共中央政治局2月23日进行第四次集体学习,中共中央总书记胡锦涛强调要建设服务型政府,加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开,在经济发展的基础上,不断扩大公共服务,推进以公共服务为主要内容的政府绩效评估和行政问责制度。

行政问责制是这次集体学习中提出的建设服务型政府的两个主要途径之一。虽然早在二十世纪八十年代就有行政问责的个案出现,但是从理论研究和制度建设以及问责实践等方面来看,较为全面的行政问责制的建设和发展却是中共十六大以来最近五、六年的事情,并且在中央推动和地方支持下,其发展趋势不可小觑。

问责一词由“问”和“责”两个字构成,分别对应问责的两个固有特征和必备要素。

问责制中的“问”就是要问政府官员他们在干什么,问他们为什么这样干。与“问”对应的就是“答”,就是政府官员有义务回答和解释他们在干什么,回答和解释他们这样干的合理性和合法性。问是权利,答是义务,有问必答是民主政府的内在要求。问答或解释(说明)构成问责的首个固有特征或必备要素。

问责制中的“责”就是责罚的意思,就是在问的基础上对那些不能有效地解释自己行为的失职或不能尽职尽责的政府官员给予制裁。因此,惩戒构成问责的第二个固有特征或必备要素。

两个要素,即解释和惩戒均具强制性,即国家强制政府官员对于“问”的问题必须给予解释,国家强制失职官员必须接受惩戒。

那么,在问责的过程中,“问”的主体是谁,“责”的主体是谁呢?即谁有权“问”,谁有权“责”呢?。

中国坚持党管干部的人事原则,政府官员的推荐权、选拔权、考核(察)权、纪律监督权都掌握在党的手中,中共各级党委及其纪律检查委员会自然构成“问”的最重要主体,同时也是最重要的“责”罚主体。

主体之二就是全国和地方各级人大及其常委会,因为他们是民意的代表机构,宪法赋予他们对政府官员进行任免、罢免、调查、质询、监督的权力。无疑,人大具有“问”和“责”的主体资格。

第三个主体就是各级行政机关及其首长,宪法和政府组织法赋予他们对下级机关及其首长进行监督的权力,同时他们还拥有对部分政府官员的任免权,因此各级行政机关及其首长有义务也有权利对下级发“问”和“责”罚。

第四个主体就是特定的行政监督机关,如行政监察机关、审计机关等。这些行政监督机关主要是“问”的主体,很难构成“责”罚主体。这就是为什么审计机关会屡次查出同一个国家机关资金违规的同类问题之根源,因为这些监督机关不能决定被查机关首长的乌纱帽,他们不能责罚这些机关首长。

除了这些问责主体之外,别忘了还有第五个主体也是最重要的主体:公众。一切国家权力归人民所有,政府是人民的政府,要求政府官员解释或说明其行为是现代社会公众的固有权力。很清楚,公众是构成“问”的重要主体之一,但很难构成“责”的主体。所以公众的“问”须与前四类问责主体尤其是前三类主体的问责行为结合起来,效果更佳,最起码公众“问”的结果要获得前三类主体的认可和支持,才可能有效。不过,不能因为公众不是“责”的主体就否定其具有“问”的资格。

在最近五、六年的问责实践中,有不良两种倾向值得注意。

第一倾向就是重“责”轻“问”,即重结果轻过程。问责变成了事后监督,出了大事才去惩罚这些官员,不但造成巨大损害,且多数损害无法弥补,而且害了这些官员。重“责”轻“问”的结果就是不能做到防微杜渐。

第二种倾向就是重“党政问责”轻“公众问责”。中共的良好传统之一就是走群众路线,但这一良好传统在推行行政问责的过程中不仅没有发扬光大,而且基本上丧失殆尽。公众问责也称社会问责,是实现公众政治参与的有效途径之一。

强调公众问责的重要性,有人会提出种种疑问,“公众问责实现形式是什么(怎样问)”就是众多疑问中的一个。只要坚信群众的眼睛是雪亮的,并且坚信公众问责的合理性和合法性,聪明的中华儿女们一定能够创造出来无数条有效问责的途径和办法。巨大的创造力蕴藏于公众之中,蕴藏于社会之中。党和政府应该消除对公众力量的恐惧感,正确引导这些力量帮助国家建设。

问责制未来的建设,首在加强“问”的功能,特别是要强化公众作为主体的“问”的功能,将问责环节前移,更多地做到事前“问”(监督)和事中“问”(监督),这样既可以减少潜在的损失,同时也保护了政府官员。

行政问责制是国家实现良政治理不可或缺的制度之一,它在完善的途中需要那些兼具理性和热情的人们予以帮助。

 


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