摘要：构建服务型政府，对政府管理的能力、水平、方式提出了更高、更新的要求。政府绩效管理是一种已被证明了的有效的全新的政府管理模式。绩效管理对改进和提高政府绩效发挥了极为重要的作用。探索政府绩效管理的发展途径，建立完善规范的绩效管理制度，确保服务型政府建设又快又好的推进。
关键词：服务型政府;政府绩效;问题;途径
自20 世纪80 年代以来，西方各国掀起了一股行政改革的浪潮，其重要价值导向之一就是实现由过去“以公共权力为核心”的消极行政向“以公共服务为核心”的积极行政转变，服务型政府已经成为世界各国普遍认同的理念。在我国，随着我国体制改革的不断深入，建设“服务型政府”已成了我国行政改革进程中的重要目标。服务型政府的建立，需要一种全新的管理方式与之相适应。绩效管理这种新的政府管理模式在企业和西方政府管理中已经成功得以应用，对于改进和提高政府绩效发挥着重要的作用。今天的服务型政府更应该借鉴绩效管理的新模式，通过政府绩效管理，调整政府的公共管理方式，强化政府的基本服务功能，向人民提供切实有效的政府服务，满足公民需要。
一、构建服务型政府对政府绩效管理的新要求
从2004 年温家宝总理首次以中央政府的名义明确提出“努力建设服务型政府”到党的十七大报告提出的“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”。服务型政府理念已深入中国的行政管理体制改革进程和被广大国人所接受。所谓服务型政府，是在公民本位、社会本位理念指导下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担服务责任的政府。服务型政府，作为一种全新的行政范式和政府治理的新模式，其内涵无疑是极为丰富的，从宏观的角度来说，主要是理念的创新、制度的重构以及管理方式手段的转变，基于新公共服务理论的理念认知，树立公共服务意识，建立以公民满意为导向的服务机制，实现公共服务供给主体的多元化和供给方式的多样化，创建一套科学的政府服务绩效管理指标体系，完善政府公共服务的责任机制。
政府绩效管理在西方国家的实践证明，它是一种有效的政府管理模式.我们当然可以学习并借鉴之。政府绩效管理是指根据财政效率原则及其方法论，以绩效目标、实施、绩效评价和反馈为基本环节的公共管理制度。合理、科学、有效的政府绩效管理可以从不同角度审视现实的政府管理，通过评价及运转将政府实际运行中暴露出的问题加以揭示，尤其是制度性缺陷，可以为解决财政收支、高效政府建设和廉洁政府建设三方面提供指导和帮助。这对于提高党的执政能力，增强党同群众的血肉关系，同心同德共同建设社会主义有巨大作用。反过来，构建服务型政府，对政府绩效管理也提出了新的要求。
首先，明确其管理的核心问题。服务型政府就是要强调“顾客导向”，切实为公众提供切实有效的公共服务和产品。这就要求，在绩效管理中应以财政效率为核心展开，同时以“顾客”为对象。具体说一是政府绩效管理的重点不是各个行政部门做了什么，而是社会从中获得什么利益。政府绩效管理要求将公共服务效果限定在可测定的方面上，然后通过相应的方法去测定它这样才能确定公共支出是否，和在多大程度上增进了公共利益。其二是绩效预算和拨款指标设计应当体现“顾客”，即受益人的要求。绩效评价指标体系必须体现顾客的权利。这就是说，对于政府职能，应当各职能部门的受益人参与评价。
其次，构建服务型政府，必须坚持以人为本。从江泽民同志“我们党进行的一切奋斗，归根到底都是为了最广大人民的利益”，到胡锦涛同志的“立党为公、执政为民”，都说明了为民服务宗旨。也是要体现人民的意志。这就要求在政府绩效管理中，必须以最广大人民的根本利益为出发点和落脚点，以不断满足人民日益增长的物质文化精神文化需要的追求，以促进人的全面发展为终极诉求。
再次，降低政府成本。政府拥有丰富的政治资源，表现为经济资源配置权。绩效管理是为了减少政府支出浪费、提高财政支出效率，也即使政府做到“花钱买效果”。在当下的体制下，绩效评价与政府成本基本脱钩。而一旦绩效及其评价与政府成本脱离，政府成本上升则是难以阻挡和约束的。加强社会约束、市场约束、权力约束，改变政府利益扭曲变形为部门利益、地方利益、官员利益的局面，从社会整体意义上说，必然能提高政府绩效，降低政府成本，这也是构建服务型政府的题中应有之义。
二、服务型政府绩效管理的现状分析
根据西方学者的归纳，政府绩效管理得以实现政府管理的四“E”—— 经济(economy)、效率(efficiency)、效益(effectiveness)和公平(equity)为目标的全新政府管理模式。中国政府在经过了几轮的机构改革后，已经为实施绩效管理提供了组织上的准备，但是，由于我国的政府绩效管理对比发达国家起步较晚，规范化程度不够。无论是在理论上还是实践中，都存在着很多问题，主要有以下五个方面。
1、服务型政府绩效管理中存在价值取向的扭曲。“以人为本”——政府绩效管理的根本价值取向。政府的具体服务对象究竟是人民还是上级，这是政府绩效管理究竟以什么为价值取向必须分析和回答的首要问题。忽视对价值取向的关注，将导致严重的后果。我国当前的行政管理中，存在过分强调经济发展的片面发展观，一切以经济建设为中心，忽视社会其他方面的协同发展。“政府本位”、“官本位”、官大一级压死人的价值观弥漫着政府官员头脑。
而社会的公正，发展的全面性和可持续性却没受到应有的重视。这样不仅会忽视绩效管理中的社会效益和政治效益，而且还会使政府的经济发展管理职能不恰当地被夸大，忽视公共管理、社会服务、民主、效益、公平性、责任性、回应性，于国家的健康发展不利。
2、服务型政府缺乏实施绩效管理的法律规范，尚未形成一种法治化、系统化、科学化的绩效评估制度与体系。缺乏统一的法律、法规和相关政策作为应用的法定依据;缺乏绩效管理的制度基础，在绩效管理的制度基础方面，政府的职能配置，组织结构和运作机制等方面，仍停留在原有行政模式的基础之上，绩效管理的效用难以有效发挥;在评估环节上缺乏科学、明确的评估标准和规范的评估程序。政府部门的绩效评估大致可以分为三种：普适性的政府机关绩效评估、具体行业的组织绩效评估、专项绩效评估。目前，大部分政府部门都没有建立科学的评估指标体系，没有标准，自然谈不上评估结果的客观性、有效性。而且，评估标准的设定往往不是根据实际情况，而是上下级之间讨价还价博弈的结果。
3、服务型政府绩效评估存在一些问题。政府的产出难以量化。绩效管理的一个重要前提就是必须将所有绩效都以量化的方式呈现，再据此进行绩效管理。由于行政组织是一种特殊的公共权力组织，所生产出来的产品或服务是一些“非商品性”的产出，它们进入市场的交易体系不可能形成一个反映其生产机会成本的货币价格，这就带来对其数量进行正确测量的技术上的难度。此外，政府缺乏提供同样服务的竞争单位，因此就无法取得可比较的成本与收益数据。绩效评估多处于自发状态，缺乏系统的理论指导，实践中具有盲目性;评估内容不全面，没有建立科学的评估指标体系，片面地将经济业绩等同于政绩，将经济指标等同于政府绩效的评估指标。评估程序没有规范化，评估结果很难做到客观、公正，甚至完全流于形式;评估方法多为定性，较少采取定量方法，评估结果不够科学。评估以官方为主多是上级行政机关对下级的评估，缺乏社会公众对政府以及政府内部的自身评估;政府绩效管理过程封闭，缺乏媒体监督。
4、服务型政府绩效管理存在沟通障碍。随着社会开放程度的日益扩大，信息化、网络化给政府办公提供了便捷的途径也带来巨大的挑战，要求政府需同步加强自身的现代化建设，用新科技装备自己，实现自身的信息化飞跃。政府信息公开制度和信息管理系统的建设状况直接影响到政府与公众的沟通和交流，进而影响绩效管理的施行效果。而我国政府目前尚未建立健全信息公开制度和完善的信息管理系统 既使有些地方政府率先实施政府上网、电子政务这种新的政府管理方式，但仍处于起步探索阶段，信息的公开程度及所涉及的区域还是很有限的，这就严重阻碍了政府绩效管理活动的开展。
5、理论研究为主与实践相脱节。与政府绩效管理实践脱节现象严重。目前有关政府绩效管理的研究在学术界是一个热门话题，研究人员当中以高校教师为主体，政府部门工作人员主动参与的甚少。高校教师多受西方绩效管理思想的影响。对我国政府绩效管理提出了许多自己的看法，其中不乏精辟见解，也成为政府改革提供了很好的建议。但是，政府部门作为研究对象，对政府绩效管理的研究参与甚少。有些政府部门拒绝为学者们的研究提供数据，造成实证研究方面的停滞，还有的政府人员常常将政府绩效等同于公务员评估，感到绩效评估对其个人是一个威胁，从而自觉不自觉地产生抵触。真正的理论有其生命力是要在实践中检验的，可是当下我们对政府绩效的研究也只是仅仅停留在参照西方绩效管理思想，做理论层面的探究，于具体的政府运作少的可怜。
三、完善服务型政府绩效管理制度的途径
1、坚持“以人为本”的价值取向，做好政府绩效管理。
本着“以人为本”的价值理念，强凋以服务代替导航，凸显和强化服务职能，这是服务型政府与传统的管制型政府最为显著的区别，提升和强化社会管理的服务职能，进一步充实和强化自己的服务职能，提升服务效率和品质。政府的绩效管理应该也是以“以人为本”为根本价值取向。忽视对价值取向的关注，将导致严重的后果。对价值的忽视使有的地方政府迷失了方向。丧失了基本的判断力。有的地方政府可以为了维护某一特殊利益而粗暴执法，可以为兴建某一“政绩工程”、“献礼工程”而劳民伤财。甚至可以为发展某地经济而庇护造假企业、疯狂地进行掠夺性的自然资源开采等等。无数事实都在说明一些地方政府已患上了“GDP 综合症”。构建服务型政府就是政府要把广大人民的根本利益放在首位，作为一切工作的出发点和落脚点。即从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展。不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，切实保障人民群众的经济、政治和文化权益。让发展的成果惠及全体人民。坚持全心全意为人民服务。以人民为中心，以人民满意作为政府绩效的终极价值取向。这也是我国政府绩效管理的核心所在。
2、加强立法工作，搭固政府绩效管理的法律保障。
加强立法，为绩效管理提供统一的法律、法规和相关政策，这是开展政府绩效管理的保障。通过立法确立绩效管理的地位与权威性。从而明确保证绩效管理持续、有效地实行并发挥积极作用，使我国政府绩效管理走上制度化、规范化和经常化的道路。制度化也是当前国际上评估活动的趋势之一。如果没有从制度上保障绩效管理的权威性。仅凭任上长官的热情来推行，容易造成政策的中断甚至终止。对于我国当前现状，当务之急是借鉴先进国家的经验和做法，结合自身的特点做好立法工作。具体来说是首先，要从立法上确立绩效管理的地位，保证绩效管理成为政府公共管理的基本环节，促使政府开展评估工作，以提高公共管理水平。其次，从法律上树立绩效管理的权威性，绩效管理机构在政府中应具有相应的地位，享有调查、评估有关政府活动的权利。不受任何行政公共组织或个人的干扰。再次，颁布绩效管理工作的制度和规范，对公共管理过程哪些项目应该进行评估、开展什么形式的评估、评估应注意的事项等问题，做出详细规定，使评估工作有法可依、有章可循，把绩效管理纳入一个正常发展的轨道上来。
3、健全评估机制建设，保证政府绩效管理的科学合理。
开展绩效管理，主要围绕经济、效率、效益、公平四个方面(即“4E”)展开，这是各级政府和各个部门制定目标和进行评估的基点。政府绩效管理的核心与难点是建立科学、有效的政府绩效评估体系，政府的绩效评估体系是关系到政府治理水平和运作效率的核心制度安排。建立健全合理有效的评估体制是推进评估事业发展的关键。我国的政府公共管理需要借鉴世界各国的有益的评估经验，在各级政府内部建立完善的绩效管理机构(或评估管理机构)，对政府实施的各种公共项目进行评估，充分发挥政府管理部门内部评估的功能，提高政府公共管理水平。政府管理部门内部的评估机构主要是负责协调公共项目的管理，通过对公共项目实施的检查、回顾和总结，发现问题，吸取经验和教训，为改进未来决策提供依据和建议。在全国各级人大机关建立必要的评估机构，评价和监督政府在公共政策、规划、方案、计划等项目的实施过程及其效果，把评估作为监督政府公共管理的有效手段，促进我国公共管理的民主化。同时，绩效评估程序要规范化，防止绩效评估随意化。再次，建立相应激励机制和责任机制，落实绩效责任，使公务员薪酬、待遇、福利、地位与个人绩效相结合，它将有力推动政府改善和提高绩效。激发公务员的积极性，帮助树立正确的政绩观，为行政体制改革目标的实现提供强大保障。
4、发展电子政务，提高政府管理服务效率。
在新一轮的国际竞争中，政府形象和政务水平已成为决定国家或地区综合竞争力的重要因素。如何运用因特网技术构建电子政务，以电子化、自动化手段提高行政效能和行政管理水平，已是政府工作的一项紧迫工程。电子政务是政府管理方式的革命，其对政府管理的影响表现为具有生产力性质的政府管理工具的创新。因此，实施电子政务：一方面，对政府内部而言，打破了传统的政府金字塔式的管理层级结构，使政府的组织结构出现扁平化趋势，加强了操作执行层与高层决策层的直接沟通，从而切实推动绩效管理活动的开展;也降低了公务处理成本，提高政府信息资源的利用率，促进政府管理的现代化，推动政府领导方式的转型推进公共服务更有效提供。另一方面，对社会公众而言，电子政务为公民广泛、深入、普遍的行政参与开辟了道路，它鼓励公民积极地参与政府管理活动，为每个公众提供了直接表达意愿、传递信息、商议、咨询、监督、审核、建议、表决的机会。政府与社会、政府与企业、政府与公民之间广泛的网络沟通，这种沟通打破了时空和行政组织部门层级的限制，及时传达政府的方针政策，扩大公民的民主参与程度，增强公民对政府政策的认同和支持度等方面起到了重要作用。同时，电子政务为政府绩效管理朝科学化、标准化、制度化的方向发展提供了多方面支持和帮助。电子政务所具备的硬件环境、软件环境及其信息资源库，运用的法律制度、法律规范、共享信息的范围和参与者的身份确认机制，为整个政府绩效管理的开展创造了良好的物质基础和制度环境，能够提高政府管理效率，降低行政成本，提高政府工作的透明度，高效度，推进廉政、勤政建设，使政府利用信息化手段更好地为公众服务，满足公众需求。
5、引入公民参与机制，改善政府绩效管理。
善治实际上就是国家的权力向社会的回归。善治的过程就是还政于民的过程。在全球化时代，各级政府承受着多如牛毛的烦杂事务，仅仅依靠政府组织的力量是远远不够的。这就需要将一些具体公共事务从政府部门回归社会。积极开展与民间力量的“合作或协作关系”。鼓励公民参与到社区、政府的建设中。由被动的政府服务消费者转变为积极的活动者。社群主义者提倡人民应该参与影响他们生活的决策，不仅是为了正义，而且也是为了实现他们作为人的潜能的发挥。可见，在政府服务中引入公民参与机制在一定程度上可以防止权力的现代异化，还可以创造出巨大的成就。改善政府绩效管理的一个有效途径是引入公民参与机制。对政府绩效评判的最好选择是赋予公共服务对象参与权力。政府绩效管理本身就蕴涵着服务和顾客至上的管理理念，政府绩效就应以服务对象为中心、以服务对象的需要为导向，树立公民取向的绩效观。改进政府绩效管理，必须取得民众的关注与参与。民众的关注与参与必将有效地改进政府绩效管理。首先，公民参与意味着公民可以以社会的主人和服务对象的角色对政府绩效提出要求，协助和监督政府机构对他们的开支负责、对他们的行动负责、对他们的承诺负责。这样的绩效管理不但能帮助政府以民众的需求目标为运作和努力导向，还能形成“金鱼缸效应”，使政府运作像“玻璃缸里的金鱼”随时随地接受公众的监督与检举。其次，公民参与意味着要重新定位公民的作用，他们不再仅仅是传统意义上的投票人、纳税人、服务的接受者，而是政府的问题架构者。充当问题架构者的公民能积极参与公共事务，帮助政府机构界定重要问题，提出解决方案，判断目的是否达成。再次，公民参与意味着由公民选择、界定应评估的对象。在公共服务设计中引入“使用者介入”机制，通过公民的参与将事实(硬件资料数据)与价值取向(公民偏好)结合起来，增加指标体系的社会相关性，选择那些最需要监控又最能体现对公民负责的重要项目，以保证公共服务的提供。（来源：公共预算与政府治理网）
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发布: 2010-5-13 17:24 查看: 446次
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