美国政府绩效评估研究的回顾与评析

一、政府绩效评估的兴起

20世纪80年代,西方国家在科技进步、经济全球化的环境压力下,又面临经济停滞、财政危机与公众对政府满意度下降等难题,为了走出困境,兴起了重塑政府的改革运动,如美国的政府再造运动。在这种“以企业家精神改革政府”的运动中,绩效评估作为一种评价和改进政府绩效的管理工具,逐渐在公共管理的实践中得到普遍应用,以至于许多人认为当今世界各国在政府治理方面正出现一种“评估国”(the Evaluative State)的趋势。

政府绩效评估的兴起有很多根源。Halachmi(2002)提出,纳税人要求有更高的价值回报,公众素质的不断提高使他们要求更多地了解他们的钱是怎么花的。Philip Andrew Stevens(2005)认为,公共部门的绩效之所以引起广泛的兴趣原因有两个:一是公共部门的规模;二是其所提供的服务。

二、美国政府绩效评估的发展历程

早在1949年,美国就提出了“绩效预算”的概念,它是政府编制和管理预算的一种新的理论和方法。自20世纪60年代以来,为了回应公众与立法机构对政府改进行政管理水平的要求,几乎每位总统在其任职期内都出台了相应的改革措施:60年代的规划-计划-预算制;尼克松执政时期实行目标管理,并颁布了《联邦政府生产率测定方案》,使公共部门绩效评估系统化、规范化;卡特时代推行零基预算;里根和老布什政府提倡全面质量管理。政府的主要目的都是通过长远的、前瞻性的规划设计,使公共资源得到最有效的配置和利用,但这些改革并没有取得预期的效果。

90年代是美国政府绩效评估的高速发展阶段。民间机构公开评价政府工作,进而促使政府主动开展绩效评估活动。“坎贝尔研究所”就是一个典型的代表。1998年,该研究所对全美国的50个州政府展开了大规模的绩效评估活动,评估的内容有五个方面:财政管理、人事管理、信息管理、领导目标管理和公益事业管理。1999年,又对全美35个财政收入最好的城市开展了绩效评估。2000年,展开了第二次对50个州的政府绩效评估。这种由民间机构测评政府绩效并公布分数和名次的做法,引起了轰动效应。

自1993年起,政府绩效评估进入了一个崭新的阶段。面对公众要求精简政府机构、强化对政府的监督以及提高政府工作效率的呼声,克林顿政府成立了以戈尔为首的“国家绩效评审委员会”(National Performance Review,NPR)。同年,委员会发表了名为《从繁文缛节到结果导向———创造一个花钱少、工作好的政府》(简称《戈尔报告》)的报告,标志着美国政府再造运动正式拉开序幕。接着国会又通过了《政府绩效与结果法案》(The Government Performance and Results Act,GPRA),将这场运动推向了高潮。法案的颁布使美国政府绩效评估和管理走上了制度化的轨道。法案规定每个联邦机构必须报告五个年度的战略规划和每年的绩效情况。试图通过把每年的财政拨款同工作绩效相联系的方式来增强对联邦政府所支持项目的计划和管理,增强联邦机构工作绩效的可评估性,从而提高政府的工作效率,增强公众对联邦政府的信任。

在民间机构和联邦政府的推动下,美国州和地方政府成为政府绩效评估的积极实践者。除仿照联邦政府的绩效与结果法制定长期规划、年度计划和绩效报告外,许多州和地方政府在绩效评估方面有所创新。佛罗里达州了成立“政府对民众负责委员会”,于1994年颁布《政府绩效和责任法》,制订出“佛州绩效标杆报告”。宾州费城市政府将内部22个机构的政策绩效以精确的量化指标显现出来,形成“政策绩效指标体系”。康涅狄格州、北达科他州和俄亥俄州正在进行绩效评估的试点工作,以便从试点机构中获得经验。

三、法案取得的成果

法案实施了10余年,有力推动了以绩效和结果为本的政府再造运动的开展,提高了政府的工作效率和公众的满意水平。从1993年1月至2000年9月,美国联邦政府费用节省了1000多亿美元;促使了政府规模的缩小,联邦政府共裁员426200人,裁减了7.8万个管理岗位;精简规章制度,清除了厚达16万页的各种规章法则。法案实施的成果主要体现在以下几点:

1.政府绩效评估理念深入人心。在政府再造运动中,将政府绩效提到了首要位置。法案颁布将政府绩效管理制度化、法律化,确立了绩效评估的制度框架即战略规划、绩效计划和绩效报告制度。通过总统与所有联邦机构之间的绩效协议书,落实了法案的实施。近年来,美国审计总署公布了关于“评估标准”和“最佳工作方法”的各种指南及报告,内容涉及许多重要的管理因素,如信息技术、财务管理、结果导向战略等。这些指南和报告促使国会把以绩效为导向的管理思想逐渐渗透到整个联邦政府的工作当中。

2.以结果为导向,促进各级政府的交流。在实现法案10多年后,各级政府机构建立了更多以结果为导向的目标和绩效信息。法案要求通过绩效协议将工作目标层层分解,这使得联邦政府与州政府、地方政府之间,各联邦机构之间,甚至各机构内部的关系变得更具有平等的契约色彩,使其权责关系发生了重大变化,打破了机构割据。同时,推动了各部门间的交流与合作,达到资源的最佳利用。

3.提高了公众满意度。《戈尔报告》中提出了政府改革的四项主要原则,其中之一就是顾客至上。1995年的一个调查显示,只有46%的联邦政府职员认为在他们的组织中具有为满足顾客期望的服务目标,到2000年这一比例上升到了71%。2000年的调查显示,80%的政府服务项目获得了顾客的肯定,大大高于1992年36%的比例。罗纳德·凯特尔研究表明,克林顿政府的绩效改革在政府形象方面取得了很大成效,遏制住了公众对政府信任的急剧下降趋势,提高了公众对政府的信心和信任度。

四、法案实施中存在的问题

尽管法案已经取得了一定的成功,但同时也暴露出很多问题,如在法案颁布后的几年中都没有引起足够的重视,执行情况很不理想等。一些学者对此进行了深入研究。笔者将其归纳为如下几点:

1.执行力度不足。因为法案只是一个绩效评估的框架体系,各级政府在制订自身战略规划、绩效计划时面临很多困难;对年度绩效报告缺乏监督审查机制。根本原因则在于执行层的领导并不十分认同该法案的实施,只是在表面上予以支持。由于对政府绩效评估的研究并不系统,在实践中,仅仅将绩效评估进行制度化,管理人员很难清晰地阐明组织目标、成果和展望。Berman等人(1990)发现地方政府开展绩效评估工作时,主要是进行工作量测评等,很少评价政府工作效率和效果。Howard和Jayesh(2004)对佛罗里达州一些郡进行调查,发现公共管理者可能将绩效评估作为一般的理念予以支持,对于在他们各自组织中的执行情况持怀疑的态度。这种对绩效评价的表面支持掩盖了许多重要问题的暴露。

2.缺乏相应的奖惩措施。Melkers和Willoughby(1998)对50个州进行了调查,发现其中有47个州使用了绩效预算的概念,但是没有一个州对达到或超过绩效标准制订了相应的奖罚措施;此外,很少将分配决策与战略相联系。Grizzle(1999)的研究对Melkers和Willoughby的结论进行了补充,她发现,在佛罗里达州只有少数政府机构利用绩效数据将预算分配和个人绩效评估相结合。2003年审计总署的一份报告指出,尽管很多联邦管理者对完成绩效目标负有责任,但只有少数管理者具有与职责相对应的决策权。由于任务没有分解到个人,或者没有权责对应的机制,使得奖惩措施也无法具体落实,各级政府缺乏相应的激励来有效实施这一法案。

3.绩效信息运用情况不理想。由于目前使用的信息系统无法提供及时、可靠、有效的信息,法案也没有对此提出明确严格的要求,很多机构领导者很少花精力来改进信息系统。因此,政府机构中普遍对绩效信息缺乏认同感。审计总署的调查发现,联邦管理者在一些关键管理活动中使用绩效信息的程度不如以前的水平。因此,Ken和Christopher(2004)认为,一些绩效评价实施较为成功的组织,尽力去符合法案的要求,但并没有更好地使用绩效信息。这种现象类似于花架子工程,只重表面忽略其实质。

五、研究展望

政府绩效评估是从企业引入到政府中来的一种管理方式,与企业相比,政府部门所面临的外部环境及其内部组织结构和管理过程都具有很大的特殊性。政府的规模决定了实施绩效评估所面临的挑战。目前,一些国内外学者将企业管理的方法和工具使用到政府绩效评估中,如全面质量管理、标杆管理、平衡计分卡等,其中平衡计分卡在实践中得到了最广泛的应用,并取得了良好的效果。

Brigitte等人(2002)提出,联邦政府需要标准的测量方法以保证评估的公正性和一致性,同时这也美国政府绩效评估研究的回顾与评析83是一种发展趋势。他们介绍了平衡计分卡用来评估并改进政府绩效的实例,尤其是法案要求每个政府机构必须制订战略规划,平衡计分卡的使用不但可以使战略更加清晰,也能有效促进战略的实施,从而改进政府绩效。John Martin等人(2000)对平衡计分卡在地方政府中的运用也进行了研究,提出将战略与绩效相结合,不但要重视财务绩效,也要重视内部流程和学习创新。Atkinson等人(1997)则从利益相关者角度对绩效评估进行了研究,构建了战略绩效评估体系。

布什政府上台后,确定了政府改革的三个指导原则:以公民为中心,以结果为导向,以市场为基础。在绩效测量方面有了新的举措,首先表现在他所设立的改善政府绩效的管理议程中。该议程包括五个目标:改善人力资本的战略化管理;扩大电子政府;挑起公私部门之间的竞争,并对那些以最高的效率和最好的价格完成政府工作的组织进行奖励;改善财务绩效;将预算与绩效挂钩。另一个重要措施是开发并使用了执行情况计分卡,这一计分卡是为了确定各机构在实现改善政府绩效五大目标方面的进展情况而开发出来的,联邦政府各部门对五大目标表现出极大的兴趣。

尽管我国公共管理学者在上世纪90年代末才开始关注西方政府绩效测评的理论研究和应用,但政府绩效改进是任重道远的事,不能一蹴而就。通过反思美国等发达国家的评估经验和教训,加强对绩效评估的理论和实践研究,可以为构建富有中国特色的政府绩效评估体系奠定基础。

参考文献:

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