香港衡工量值审计与深圳政府绩效审计的比较研究

深圳市审计局在我国内地最早开展绩效审计,自2002年以来逐年增加绩效审计项目数量和扩大绩效审计范围,以促进政府投资效益。深圳市政府绩效审计取得的成果有目共睹,仅2003年,深圳市政府公开披露的对海上田园、特区污水处理厂、市经济合作发展基金和深圳市福利彩票公益金四个项目的绩效审计报告,所披露的“窟窿”就高达二三十亿元。深圳市政府绩效审计已成为我国大力开展政府绩效审计的典范。香港与深圳咫尺相邻,自上世纪70年代中期开始衡工量值审计,从小到大,由少至多,80年代已形成规范。至今,香港衡工量值审计在香港审计署总工作量中已占到三分之二以上。英国是近代审计的发源地,也是最早开展政府绩效审计的国家之一,在审计理论、审计体制、审计程序等方面发展得比较成熟。香港衡工量值审计参照英国价值为本审计,又吸收了德、美等国的先进经验,形成一套适合当地政治、社会环境的绩效审计模式,很值得我国借鉴。
  
一、香港政府绩效审计介绍
  
香港的政府绩效审计是参照英国政府绩效审计发展而来的,英国称绩效审计为“现金价值审计”(Valve for Money Auditing),内地译为“价值为本审计”的,而香港则译为“衡工量值”审计。
根据《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第五十八条规定:香港特别行政区设立审计署,独立工作,对行政长官负责。现在特区政府实行高官问责制的行政架构中,审计署署长仍然是由行政长官直接领导的主要官员之一。香港审计署的工作大致可分为两类,一类是审核账目是否妥善地工作;另一类是衡工量值审计工作。前者审核账目是否妥善地工作,即传统的财务审计,工作量约占审计署整体工作量的三分之一;后者就任何决策局、政府部门、专责机构、其他公众团体、公共机构或账目须受审核的机构,在履行职务时所达到的节省程度、效率和效益进行审查,即政府绩效审计,提交两份报告书,工作量约占三分之二。审计署按照每年预先制定的工作程序表,以有组织的方法进行衡工量值审计。一项完整的审计分策划、调查、报告三个阶段,依次为选择审计项目,以适当方法和步骤实施审计,撰写、确定审计报告。衡工量值审计结果每年向立法会报告两次,分别为4月和10月。
报告书提交立法会后,会交付立法会下设机构——政府账目委员会根据《立法会议事规则》进行审议。账委会专门负责研究审计署署长提交的关于政府账目和衡工量值的审计报告,并须在审计报告书提交立法会之后的三个月内审议研究完毕,就某些事项做出结论及建议,向立法会提交报告。而政府有关部门则必须在此后的三个月内向立法会提交复文,就账委会报告提及的事项做出改进或准备改进的答复。 账委会与审计署有共同的目标,他们在承担职责和完成任务上是相辅相成的。账委会同审计署经常沟通与协商,也会向审计署署长提供衡工量值审计项目方面的建议。账委会依据审计报告所提事项举行公开聆讯,进行审议研究并撰写报告书,审计署则通过账委会的结论与建议提高审计结果的效益。两者以不同的角度和方式,对公共开支的合规和有效进行监督,向立法会及公众做出交代。
审计署和账委会的报告书向立法会提交之日,也是对香港媒体和市民公开之时,他们可以从各种渠道了解到报告书的内容。新闻媒体及时表达往往推动了社会的舆论,对政府有关部门和机构改进工作起到了督促作用。
  
二、深圳市政府绩效审计概述
  
深圳市政府绩效审计,名称采用的是最高审计机关国际组织1986年第12届国际会议上提出的“绩效审计” (Performance Auditing),是目前国际统一的称谓,体现了与国际接轨的特点。然而,绩效审计的称谓不尽相同,在世界各国,甚至我国国内并未做到完全统一。“效益审计”就是我国另一普遍使用的绩效审计的名称。
深圳市政府绩效审计,是根据2001年公布实施的《深圳经济特区审计监督条例》进行的。《条例》规定审计机关对政府各部门进行绩效审计,每年向本级政府提出绩效审计报告,并受政府委托,向人大常委会报告绩效审计工作情况。
2002年深圳市审计局首次开展了政府绩效审计,并在深圳市三届人大常委会第二十二次会议上,提交了2002年度绩效审计工作报告。深圳市审计局选择市属医院医疗设备的采购及使用和管理作为第一个绩效审计项目并非偶然。深圳市审计人员是考虑了项目的重要性和实用性,初次进行绩效审计的自身能力,及有相关单位的接受和支持,最终从涉及交通、环保、城管、医疗和农业的五个备选项目中选定了医疗设备。
项目确定之后,审计人员尽量收集该项审计的背景资料,包括所涉及部门和单位的有关运作机制、制度规定和管理状况等,还从财政局取得了有关投资、拨款的全部资料。与主管部门商讨,建立了该项绩效审计的考核指标,并编制了取证表格,在此基础上,编制审计计划,制定了审计方案。这项审计并没有集中许多人力,而是重在确定审计组骨干人员。2002年8月至11月,4名审计人员组成审计组,对深圳市人民医院等12家市属医院及卫生局的有关事项进行了深入调查。审计组先选点进行制度测试,试用考核指标。根据实际发现的问题,适当修正审计目标和评价标准,调整审计方案,进一步明确审计内容和工作步骤。在审计过程中,注意按照统一的标准规范审计工作,设计审计取证表格,对所有被审计单位实施审计取证,获取并核实数据。对审计中确定的重点设备和部门,加强现场观测和实地调查,同时注意与被审计单位的沟通,以各种方式征询他们的意见。现场工作完成后,对审计取得的数据和资料进行汇总、综合和分析,从中找出影响财政资金使用绩效的问题和制度执行上的薄弱环节。经与被审计单位和有关专家交换意见,初步形成审计结果。
市属医院医疗设备采购及使用和管理情况的审计结果,分基本评价、主要问题、审计建议和被审计单位反馈意见四部分整理成文,再汇总其他绩效审计项目完成情况,一并上报市政府。经市政府同意,形成《深圳市2002年度绩效审计工作报告》,提交市人大常委会。报告首先由人大计划预算委员会进行审议,并向人大常委会提出初审报告。委员会对审计局的绩效审计工作给予充分肯定,认为审计的程序比较合理,内容比较全面,结论具有指导意义,工作富有成效。人大常委会结合初审报告,对绩效审计揭示的问题进行了审议,并将审议结果函告政府及有关部门加以整改。绩效审计结果引起了人大常委会的热烈讨论,绩效审计报告和人大常委会的审议结果被媒体广泛报道。
  
三、深圳与香港政府绩效审计的比较分析
  
(一)审计体制的比较分析
独立行使审计监督权是审计机关履行职责的根本保证。目前,世界上160多个国家和地区的审计体制大致分为四种类型:第一种是立法型,审计机关隶属于立法机构,直接对议会负责并报告工作,完全独立于行政部门;第二种是司法型,审计机关属于司法系列,拥有一定的司法权限;第三种是独立型,审计机关独立于立法、司法和行政之外,直接对法律负责;第四种是行政型,审计机关属于行政系列,是国家行政机构的一部分,对政府负责并报告工作。国家审计机关主要审计政府财政,独立于行政部门符合三权分立、相互制衡的需要,更具有独立性和权威性。因此,许多发达国家和发展中国家的审计机关都属于议会,立法型审计体制成为主流。即使属于行政部门的审计机关,也越来越多地在为立法机构服务。

推荐给好友 上一篇 | 下一篇


TAG: 政府绩效