评判地方政府绩效 国外“第三方”常常是传媒

释疑

评判地方政府绩效的指标众多,数百上千个可选指标中,为何偏偏选中这50个?如果置换成其他指标,各地政府绩效的排名会 

不会出现“大逆转”?连日来,本报独家刊发的《2007广东省市、县两级政府整体绩效评价指数研究红皮书》系列报道在政府和公众视野中保持着不减的热度,除了普遍关注21个地级以上市和121个区(县)政府的绩效排名外,研究报告所采用的指标体系和评分标准备受关注。昨日,课题组成员李文彬等再次针对各种疑问作出解释。

国外传媒经常评价政府

记者(以下简称记):大家对谁更适合来做政府绩效评价的“第三方”非常关注,课题组是怎么看这个问题的?

课题组(以下简称课):第三方的标准,就是作为评价主体的第三方,必须与评价对象无行政隶属关系,比如,不能是“儿子”评“爸爸”,或者“爸爸”评“儿子”;还必须与评价对象之间无任何利益勾连,以此来保证第三方的独立性,保证其地位不受他人支配。

高校为何能作为评价政府的第三方?首先,高校的财政是相对独立的,与政府之间无直接利益关系;其次,高校与政府之间也没有行政隶属关系,其权利不受政府支配。

在中国,“纯粹的第三方”则应该是纯粹意义上的民间组织或者民间研究机构,比如在民政局登记的一些合法民间组织,或者挂靠在社科联下面的一些学会或者协会。

中国和西方国家的政府评价体系是很不一样的。中国的评价体系,是一种以公共权利为基础、以国家为主体、自上而下的体制内的一种评价体系,西方的评价体系则是以公民权利为基础,以社会为主体的评价体系。在国外,评价政府的多为非政府的组织、传媒等机构,经常性评价政府的就是传媒,而正式评价的多为智囊机构(如美国兰德公司)、专门研究机构、基金会等,而“绿色环保组织”这样的第三方机构则能评价政府的环保政策。

不应限于“职能现状”评价

记者:评价指标体系为何选择促进经济发展、维护社会公正、保护生态环境、节约政府成本、实现公众满意五大领域层?

课题组:政府绩效评价以明晰政府职能定位为前提,以政府职能达成目标的程度为标准。但目前,我们正处于从计划经济向市场经济转型的过程中,地方政府职能转换及重新定位本身是这一转变过程中的重要内容,或者说是一个动态的“变量”,因此,如何界定市、县级政府的职能内涵缺乏明确的、客观的和具有操作导向的指引。

因此,对地方政府的职能进行准确定位是绩效研究的基础性问题和初始环节。

而本次评价指标体系的确定是基于民主政治、市场经济和有限有效的现代政府的治理理念,将政府职能确定为以上五大领域。当然,政府绩效评价不能仅仅局限于对“职能现状”的评价,而且要看其在推动政府职能转换中的积极作用。

指标体系要进一步研究

记:有的地方政府对其所处的排名不满意,是不是评价结果与指标体系有关?

课:地方政府绩效评价指标体系的设置也是存在较大争论和关注度较高的问题。西方国家针对公共部门的绩效评价大都采用体系繁杂的指标,有些指标体系甚至超过200个变量,原因在于:一方面基于统计数据的完整性、真实性和便利性,另一方面得益于各种统计分析方法的广泛应用,使绩效评价的技术过程变得相对简捷。

我国的情况大不一样,作为实证研究的指标体系的建立,本质上不是研究这本身可以解决的问题,如何建立一套既反映地方政府职能实现程度,又具有可操作性和公信力的指标体系并取得两者间平衡,是值得进一步细致探讨的问题。

权重改变广州排名下降

记:如果评价指标有所变换,或者权重加以调整,对评价结果的影响到底有多大?

课:关于主要变量变化对指数结果的影响,课题组也已注意到。对结果影响较大的变量主要有三组:一是指标的遴选,包括什么样的指标以及多少个指标;二是权重系数的确定,即各级指标权重系数的大小;三是指标的评分标准。前两者对评价结果的影响有限,但评分标准的影响比较明显,尤其是增量和存量之间的贡献比例如何确定。

我们从理论的层面上做了替代性分析,研究发现,五个领域层权重的调整,对结果影响的程度按大小排序分别为经济发展、社会公正、环境保护、公众满意度、政府成本。我们还做了两种假设,一种是在权重上更强调经济发展和社会公正,并上调20%;一种是更强调生态环境、政府成本和公众满意,也上调20%。两种假设的结果,与原值比较基本没有改变,21个市的指数排序总体上没有大的波动,排第一的仍是深圳,排最后的仍是汕尾,其中,广州的排序分别会降至第三和第五,其他市的变化也都在三个名次的浮动范围内。

但如果存量、增量得分的权重改变,对21市的得分排序会产生一定影响,可以看出,评分标准的设定具有很强的导向性。

资料链接

评价指标体系的构建思路

指标体系是绩效评价的核心内容。理论上,政府绩效是对政府履行其职能的效果、效率、效益、公平与回应性程度的反映。因此,明晰地方政府职能是进行政府绩效评价的前提。《红皮书》的指标体系构建思路是这样的:

首先,通过理论及逻辑推导,将地方政府职能定位于促进经济发展、维护社会公正、保护生态环境、节约运作成本、实现公众满意,相应确定5个领域层(导向层,置于同一层级上),并选择指数合成模型。

然后,对应于领域层内涵,确定指标导向,设计具体指标(客观类4个领域层从统计源166个指标中遴选80个备选指标)。

其次,依据专家咨询问卷了解80个指标的相对重要程度。

再次,综合各方面因素,确定50个具体指标,其中有40个客观类指标(部分指标从操作的可行性上进行补充)。

最后,根据专家咨询问卷的结果,确定指标权重系数。

5个领域层、内涵及166个备选指标如附表。实际操作过程中,一些领域层对应的具体指标并不“具体”,缺失统计值源,尚需要进一步分解才能获取对应的统计数值,如政务公开性、信息公开程度等,则作为个案处理。

根据上述思路,再考虑到指标与地方政府绩效的关联性、指标之间的相关性和替代性、数据源合法性及可取得途径、操作上的可行性、咨询调查结果的指标重要程度等因素,确定具体指标。

具体指标评分标准

依据公正、可比、可操作原则,充分考虑到指标属性及全省各地社会经济发展程度差异性等状况确定评分准则,大致分为五种情况:

①“实现公众满意度”领域层,设计无量纲调查量表,自答卷直接取得分值,10分制,各分项得分越高,绩效越高。

②与存量关联性较强的少数指标。如人口规模,一定程度上代表政府的工作量;又如年日照小时,非短时(如一年)所形成,以存量为基础,兼顾年度变化增量,一般以五个等级来评分。

③与社会经济发展程度关联密切指标。如GDP增长率,不同发展阶段,其量值差异巨大,按阶段赋予不同值(珠三角及其他区域分别处理)。

④具有双重特质的少数指标。如机动车拥有量,置入环保领域层,根据国际上的经验值设定最佳(满分)范围值,并以此作为评分轴。

⑤其他客观类指标。包括上级政府拥有较明确的考核值的指标,依据全省平均状态、国内外经验系数设计评分标准,分正向指标和逆向指标。

 

 


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