专家指影响政府效能发挥的主要障碍是权责不明

以民生为本,提高政府效能,是当前建设服务型政府的切入点和突破口

“乐民之乐者,民亦乐其乐;忧民之忧者,民亦忧其忧”。

正在召开的全国两会上,许许多多代表委员审议政府工作报告,回顾“黄金五年”的经济成就时,都少不了由衷赞叹本届政府“务实亲民”的努力,并用“一以贯之”,评价这5年来中央政府关注民生、改善民生的至诚与毅力。

3月11日,国务院机构改革方案将提交十一届全国人大一次会议审议,深化行政管理体制改革再迈新步。5年来中央领导集体对科学发展的理论创新,对民生的关注,都将更具体地凝聚在“打造服务型政府”的改革目标上来。

接受《瞭望》新闻周刊采访的两会代表委员和有关专家指出,以改善和保障民生为切入点,以提高政府效能为突破口,建设人民满意的政府,将成为新一届政府,乃至更长时间中国政府的努力方向。

政府转型的核心命题

任何一场改革都具有鲜明的时代烙印。中国改革发展研究院执行院长、全国政协委员迟福林,将中国当前的转型特色,概括为“从生存型社会开始步入发展型社会”。

他分析,在这个阶段,全社会面临的生存性压力在逐步减弱,而发展性压力在全面增强。这包括:资源环境压力、城乡区域均衡发展、公共需求全面快速增长,以及公共治理、社会结构变化带来的压力等。

这样的转型压力,首先体现在对政府职能的新标准、对干部素质的高要求上。

去年到今年,一系列事件引发了社会关注,如辽宁西丰拘传记者事件、湖北天门城管打死人事件、陕西绥德校长追签被拘事件,等等。专家分析,此类事件中,一些基层政府体现出明显的双重“治理脱节”:干部素质与群众的需求脱节、与群众的愿望脱节;治理手段与现代化进程脱节、与时代的发展脱节。

这种对政府职能的高要求,也在今年初的抗击雪灾中有所体现。北京银行董事长闫冰竹委员指出,雪灾损坏了输电线路与交通运输,进而引起种种社会困难,是社会现代化后特有的“联动型”灾害,对此我们准备不足。九三学社在调研后对此有针对性地提出,政府部门应加强对极端天气事件的研究,制定基础设施工程建设标准时应当更多地考虑到极端天气事件的影响,不断完善突发事件应急管理机制,加强对防灾抗灾的技术服务和科技支撑,加强对全社会进行预防和应对突发事件的安全教育等五项建议。

新的发展阶段对政府职能提出了新要求。对此,中央指出,现行行政管理体制仍然存在一些不相适应的方面:对微观经济运行干预过多,社会管理和公共服务仍比较薄弱;部门职责交叉、权责脱节和效率不高的问题仍比较突出;政府机构设置不尽合理,行政运行和管理制度不够健全;对行政权力的监督制约机制还不完善,滥用职权、以权谋私、贪污腐败等现象仍然存在。这些问题直接影响政府全面正确履行职能,在一定程度上制约了经济社会发展。

在这样的背景下,2月23日进行的中央政治局集体学习,把“建设服务型政府”作为主题。接受《瞭望》新闻周刊采访的专家普遍表示,此举正是中央决策层统一思想,在两会前向代表委员和新一届政府表明政府改革主导方向与改革决心之举。

北京大学政府管理学院教授赵成根向《瞭望》新闻周刊表示,现代国家是全体人民的国家,公共利益是政府所有活动的出发点和根本目标。因此可以说,服务型政府是政府改革的灵魂,是我国打造与社会主义市场经济体制相适应的政府行政体制、塑造政府职能体系以及相应运行机制的核心命题。

国家行政学院公共管理教研部教授汪玉凯表示,服务型政府的价值理念是为人民服务,同时反映出了中国共产党最核心的执政理念,即“权为民所用,情为民所系,利为民所谋”,这些理念最终都落实为政府对社会公共利益的保护和实现。

把“服务”体现在每个环节

建设服务型政府,需要把“服务”的概念贯彻到政府运行的每个环节上。

首先,服务型政府要体现在“服务型财政”上。湖北省统计局副局长叶青代表认为,今年中央提出行政管理体制改革,是降低行政成本的重要机遇。

他认为,当前财政分配存在一定不和谐因素,表现在预算管理透明度不足;中央与地方存在财政矛盾;税费关系不协调;支出低效与社会贫困并存,一些制度性浪费大,“三公”问题突出等。他估计,去年公车、公楼、公务接待花费是一笔不小的数额,如果改革,可能会减少30%~40%。如果将这部分财政支出优化,可以将钱用在更好地改善民生上。

其次,建立以公共服务为主要内容的政府绩效评估和行政问责体系。汪玉凯教授说,各地领导层换届后,即将履新的政府的领导干部有追求政绩的强烈冲动,这个时候,干部必须坚定为人民服务理念,并专注于体现服务型政府理念的体制和机制建设。他指出,绩效评估体系是执政成果的风向标,以公共服务和社会管理作为考核标准,必将利于修补“短板”,用“民心工程”取代“政绩工程”。

北京大学中国地方政府研究院院长彭真怀教授向《瞭望》新闻周刊表示,政府应该科学设置绩效评估指标,在现阶段尤其应考虑对从事公共服务和社会管理工作的公务员进行物质和荣誉奖励,引导社会氛围,从而形成为人民服务的良好风气,利于促进“官本位”逐步向“民本位”转变。

而行政问责制的可贵之处在于,把下级对上级负责变成政府官员对人民负责。健全以行政首长为重点的行政问责制度,明确问责范围,规范问责程序,加大责任追究力度,还能够提高政府执行力和公信力。

再有,特别注意研究“公共服务机构”的改革。这些公共服务机构指自来水公司、煤气公司、学校、医院等企事业单位。汪玉凯教授说,这些机构体系的自身效率、人员结构、服务导向,直接关系到公共服务质量。因此,改革提供公共服务的事业单位,降低公共服务的成本,提高服务质量,是让老百姓切身感受到公共服务质量提高的路径。

此外,赵成根教授表示,在政府的决策、管理和服务过程中,政府应与包括企业、非政府组织、各阶层普通公众在内的政策的相关主体进行充分协商,在充分了解他们的意愿、呼声,甚至不满的基础上作出决策,进行管理,才能提供令百姓满意的服务,社会才能够真正达到和谐。

以“民生”为本凸显服务理念

“教育、就业、分配、社保、医疗、安定”,是老百姓当前最关心、最直接、最现实的六大民生问题。这其中几乎所有都与政府的公共服务和社会管理职能有着直接的紧密的联系。建设服务型政府,民生问题既是切入点,也最能够体现政府为公众提供服务的终极价值理念。

政府职能转变是全面的。经济调节、市场监管、公共服务、社会管理的四大职能,广义上说都是政府为经济社会发展服务的重要内容。比如在经济调节上,政府可以更多地运用经济手段、法律手段并辅之以必要的行政手段调节经济活动,增强宏观调控的科学性、预见性和有效性;在市场监管上,也要通过推进公平准入,规范市场执法,加强对涉及人民生命财产安全领域的监管。这些都在总体上反映着政府的宗旨、理念和价值。

但同时,当前更需要弥补的,是公共服务和社会管理的两块“短板”。汪玉凯教授用六句话来概括服务型政府的功能:行使公共权力、代表公共利益、管理公共事务、提供公共服务、维护公共秩序、承担公共责任,其中都有“公共”两个字。因此,强调服务型政府,实际上就是更加强调政府的公共服务和社会管理职能。

汪玉凯进一步解释说,尤其是,我国基层政府不掌握宏观调控的权限,他们面对的是大量具体的公共服务和社会管理职能,因此,基层加强社会管理,要求强化政府促进就业和调节收入分配职能,完善社会保障体系,健全基层社会管理体制,维护社会稳定。注重公共服务,要求政府着力促进教育、卫生、文化等社会事业健康发展,建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系,推进基本公共服务均等化。最终实现“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的民生建设目标,凸显服务型政府的作用。

当前,民生问题作为社会的重点和热点问题,已经引起了各级政府的高度关注。宁波市市长毛光烈代表提出,基层政府强化公共服务,需要特别注意贴近群众,改革创新。

一是围绕尽可能满足群众需求来进行。他举例说,宁波近两年送戏下乡、在城区推广大众化排舞,相较而言花钱不多,却很受欢迎。我们调研发现,主要是活动中给了农民自己对文化团组的选择权、文化消费需求内容的选择权;而排舞在城区的广泛推开,满足了城区群众求乐、保健两大需求。可见加强公共服务,政府不能包办代替,要尽可能围绕群众最关心、最现实、最直接的事情做起。

二是必须注意统筹,抓好制度落实。宁波连续两年,以刚性指标约束新增财力的60%以上用于改善民生,强化了财政支出的公共性;同时,在服务重点上,又向农村倾斜,向山区海岛和薄弱环节倾斜,向低收入群众和困难群众倾斜,以保证公共财政的公正性。

三是必须创新方式,与社会力量建立良好合作。比如宁波明确政策补贴和考核办法,开展的“81890”电话服务,发展加盟服务企业700多家,去年处理居民公共求助事项53万件,政府花钱少,为群众办事多。同时,完善社会评价机制,培育让群众满意的品牌。这几年,宁波社区服务“81890”、汽车南站“3561”服务班、外贸服务“八达通”等,都成为当地“服务名牌”,让群众得到更多的稳定的高质量的公共服务。

提高“效能”成为突破口

好的目标还要高效率落实。日前有媒体调查表明,90.3%的人对政府官员的办事效率表示不满。本刊记者采访的有关专家则表示,不断提高效能,是现代公共政府的基本特征。

受访专家认为,目前,影响政府效能发挥的主要障碍有二。

一是权责不明。一些部门权责配置不合理,有权无责、有责无权、权责不匹配。权力和责任过于集中和过于分散现象同时并存,决策、执行、监督职能配置不科学,还没有建立起有效的监督制约机制、绩效考核机制和责任追究机制。

彭真怀教授说,政府部门对权力的争夺和对责任的推诿构成了极其明显的反差。当公共性事件发生时,百姓感觉政府的反应好像总是慢半拍,其实这“半拍”时间里,一些领导干部正在分析这件事是否属于自己的职权范围,要不要承担相应责任,出了问题要向谁汇报,如何免责。对责任的相互推诿,必然造成办事效率低下。

二是职能交叉、多头管理。根据彭真怀教授的分析,目前我国有副部级以上的部门175个。政府职能分工过细,必然造成职能交叉,增加部门之间的协调配合难度。

此外,一些政府部门“门难进、脸难看、事难办”,工作人员服务意识不强,素质不高,纪律松弛、作风粗暴,办事拖拉,形式主义、官僚主义问题比较突出,弄虚作假、奢侈浪费和腐败现象比较严重,也是影响政府效能提高的重要原因。

因此,加快行政管理体制改革步伐,形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制,正是在建设服务型政府的总体要求下,建设以民生为本的效能政府的迫切要求。

历次机构改革提供经验

改革开放以来,为完善行政管理体制,我国先后进行了5次机构改革,每一次机构改革均是围绕当时的经济社会发展条件进行的。

比如1988年,为适应党政职能分开和干部人事制度改革的要求,推行国家公务员制度,强化政府的人事管理职能,当年4月国务院机构改革决定撤销劳动人事部,分设人事部和劳动部。

劳动部职能集中于劳动力管理、劳动就业、职工工资、社会保险、职工福利、就业前培训与在职工人技术培训、劳动保护监察等方面。这一时期,我国开始对传统计划体制及其劳动力资源配置方式进行改革,成功地缓解了上世纪80年代初严峻的就业形势。

1998年,由于国有企业改制后大批下岗分流人员的社会保障问题集中出现,考虑到社会保障体系的建立任务艰巨,劳动和社会保障部应运而生,并被赋予综合管理全国劳动和社会保障工作的职能,我国劳动保障事业由此进入了一个新的发展时期。

再如,1988年国务院撤销城乡建设环境保护部,组建建设部。其背景是随着经济快速发展,粗放型的经济发展模式对生态环境造成的伤害逐渐显现,环境保护职能越来越凸显,因此建设部中的环境保护职能拆分开来。新组建的建设部主要对工程建设的标准定额、勘察设计、建筑施工进行综合管理和监督;规划和指导全国城市建设和村镇建设;归口管理全国建筑业和房地产的开发经营。

另如,随着食品药品在人民生活中的地位和作用日益凸显,为应对这一新出现的社会职能需求,加强食品安全和安全生产监管体制建设,1998年医药监管职能从卫生部门中拆分出来,组建了国家药品监督管理局,2003年又在此基础上组建了国家食品药品监督管理局。

此外,一些部门因为传统习惯、职能定位等原因一直未能整合。比如交通部和民航总局虽然同属交通运输领域,但新中国建国以来由于航空管制等原因,民航系统在很长时间内保持着半军事化色彩,与交通运输部门形成了传统上的分立格局,在机构设置上没有进行根本性改革。

可以说,每次机构改革都是根据当时的经济社会发展条件和人民生活的实际需要而调整的。彭真怀教授说,今天当我们以更加长远的眼光来反观这些部门的分与合,不难发现这样的设置已经不再适应当下以及未来发展的需要。尤其是,我们再不能因为社会出现了某项新的职能需求,就成立某个部委,承担附带而来的编制、经费、管理权限等负担,这不符合行政管理科学的要求,也带来了政府机构职能交叉重复的严重弊端。

彭真怀统计,目前国务院部门中有80多项职能是交叉的。比如在食品卫生、食品安全监管方面,农业、林业部门管农产食品生产,质检部门管非农产食品的加工质量标准,工商部门管流通,商务部门管部分食品的储备、畜禽屠宰、市场调剂和进出口,卫生部门管餐饮,食品药品监管部门管综合协调。多头管理、“九龙治水”的局面,大大分散了政策资源和执行资源。仅建设部而言,其职能已与国务院24个部门的职能出现交叉,另外还有17个部门在管理农业。

彭真怀教授表示,回顾5次机构改革的成败得失,机构设置中的权责不一致,政府职能的交叉严重、权力缺乏制衡和监督等问题得到了充分的暴露,这对于下一步深化行政管理体制改革具有重要的参考意义。

经济社会发展和人民需求决定改革方向

随着改革的深化和市场经济体制的建立,经济社会的发展对政府职能的要求发生了重大转变。

首先,市场经济体制的建立,要求由市场而不是由政府对资源配置起基础性作用,但目前我国政府职能转变还没有完全到位。政府仍然管了一些不该管、管不好、管不了的事,直接干预微观经济活动的现象还不少,行政许可事项仍然较多,存在宏观管理“微观化”、“以批代管”等问题。

浙江省台州市市长陈铁雄代表对《瞭望》新闻周刊说,现在一些地方政府部门仍然包揽社会事务,动辄动用行政权力调整市场利益格局,有的充当企业“诚信担保”,有的充当市场“风险先知”,有的充当社会事务的“全职管理者”,这都是典型的“万能政府”表现,在干扰市场规则的同时,还带来了大量资源的浪费与建设的低效率。政府应该把公共服务的职能扩大,把自身缩小,由“全能政府”向“有限政府”转变,把自己的触角向社会延伸,延伸到百姓身边。

彭真怀教授说,政府职能的转变是经济社会发展对政府提出的核心要求。只有政府从既当“导演”又当“演员”还当“评委”的窠臼中跳出来,才能够把资源配置的权力真正让给市场,也才能弥补公共服务和社会管理的短腿,真正管好政府该管的事情。

其次,随着人民的参与意识和权利意识日益增强,公众对公共事务的的关心程度迅速提升,保障人民民主权利的要求更加迫切。此时,计划经济时代和转轨时期直接的行政命令和行政控制的管理办法与人民的需求相对照,更加格格不入,政府的职能和运行机制必须重新定位,从“管理”的思维模式向着提供“服务”的价值取向转变。

其三,随着社会管理的难度增强,维护社会公平正义的要求不断提高。与以往相比,股市、房市、物价、经济过热等难度较大的调控课题对执政能力提出了高标准,政府对经济社会发展的统筹能力亟待提高。

行政管理体制改革是政治体制改革的重要内容,是上层建筑适应经济基础客观规律的必然要求,贯穿我国改革开放和社会主义现代化建设的全过程。

党的十七届二中全会关于深化行政管理体制改革的意见指出,要合理界定政府部门职能,明确部门责任,确保权责一致。理顺部门职责分工,坚持一件事情原则上由一个部门负责,确需多个部门管理的事项,要明确牵头部门,分清主次责任。健全部门间协调配合机制。这是对十七大提出的“加大机构整合力度,探索实行职能有机统一的大部门体制,健全部门间协调配合机制”的具体阐述。

诸如存在于我国政府中的人力资源管理职能、统筹城乡建设职能、交通运输职能、卫生医药职能等领域的职能交叉和协调困难等问题,也期待着大部门体制改革加以解决,实现部门职能上的有机统一,以利于明确权责、协调配合和行政问责。

应该看到的是,大部门体制改革是适应我国目前经济社会发展和人民需求而进行的行政管理体制改革中的一环,其本身也需要不断完善和发展。汪玉凯教授指出,由于涉及面广,较为复杂、敏感,在缺乏成熟经验的情况下,大部门体制改革应该循序渐进地进行探索和试验,在中央的统一部署下有计划、有步骤地进行。

同时,彭真怀教授指出,大部门体制改革在缓解政府职能交叉和协调困难等问题的同时,尤其要注意避免权力过度集中,同步建立起有效的监督机制,加强行政权力监督,确保权力制衡。(杨琳 李亚彪)

 


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