“新公共管理运动”在西方

二十年来,尽管“新公共管理运动”也受到各种指责和批评,但它还是像一股旋风,从现代政治理论的发源地英国,渐渐刮遍了大半个地球,成为西方公共行政领域的时代潮流。对今天的公共管理的理论和实践,都产生了重大影响。

从理论上讲,“新公共管理运动”打破了传统公共行政理论的政治、行政二分法模式,引进公共选择理论和新制度主义等方法。西方人做事大概总是爱考虑成本和收益,最后把这一套做法干脆也引入政府公共管理中来,令人耳目一新。

20世纪80年代,从英美国家开始,着手进行政府改革,延至21世纪初。二十多年来,一场席卷全球的政府改革浪潮正汹涌澎湃,奔腾向前。这就是“新公共管理运动”(NewPublicManagement),或称“政府再造运动”。

公共管理是涉及保障公民权利、协调社会利益、实施社会政策、管理社会组织、维护社会秩序以及处理社会冲突、化解社会危机的大事。毫无疑问,这是全社会的大事,同时也是政府的份内事。一般来说,在和平时期,经济发展的年代,政府的公共管理处于比较平稳的状态,一项公共政策的出台追求的是尽量不造成大的社会动荡,所以政府的公共管理和行政机构天生具有一定的保守性,不会主动去追求自我改革。那么,是什么原因使得西方人一下子变得“革命”起来呢?

从撒切尔政府的“私有化”运动开始,接着是克林顿政府的“政府绩效评估”运动。随后,就是奥地利、丹麦、法国、希腊、葡萄牙、澳大利亚、新西兰,后来就是日本、新加坡等亚洲国家。陆陆续续,世界上至少有40多个国家争先恐后地推出了政府改革的战略与战术。短短一二十年间,它发展成为国际性浪潮,其口号和模式,甚至对处于向市场经济转轨的中国行政改革也不无影响。

一、“新公共管理运动”出现的动因

“新公共管理运动”,是“形势逼人”逼出来的。哪些方面的形势在逼呢?

第一,“新公共管理运动”是被财政危机逼出来的。西方国家的领导人上台前都要许愿,以致公共服务、社会福利的投入越来越大,政府不堪重负。20世纪70年代出现石油危机,西方经济不景气。人们不情愿继续纳“重税”。一方面是“投入要大”,另方面是“征税困难”,矛盾促使他们不得不另辟蹊径。

第二,“新公共管理运动”是西方国家在福利和税收上的左右为难,带来社会政策上的左右摇摆,结果是失信于民。克林顿在国家绩效评估委员会报告中公开承认:美国政府不仅面临削减开支问题,而且还面临信任赤字。就是这个“信任赤字”迫使西方政府开展“新公共管理运动”。

第三,“新公共管理运动”是被理论危机逼出来的。原有的科层制模式是与工业社会相适应的。现在已经后工业社会了,僵化刻板的传统公共行政模式越来越不适应当代社会。而其赖以建立的两大理论基础——威尔逊和古德诺的“政治-行政二分论”和韦伯的科层理论早已无法解决政府所面对的日益严重的内部问题。管理理论到了非创新不可的地步了。

危机是警钟,是呼唤,也是一种机遇。三大危机是“新公共管理运动”兴起的内在动因。

此外,还有外在动因。

第四,“新公共管理运动”是被科技革命逼出来的。这主要是指电脑的普及,以及随之而来的网络化。网络化把地球变小了。网络化把地球变平了。什么事情都是“一杆子到底”了。世界上任何一个地方出了什么事,几分钟后全世界都可以知道。

第五,“新公共管理运动”是被经济全球化逼出来的。经济全球化对参与的国家来讲,是竞争的激烈化。你在区域化中是胜利者,在全球化中就未必了。怎么办?唯一的办法是提高国家竞争力,这里当然包括提高公共管理的水平,改革公共管理的制度和政策。

第六,“新公共管理运动”是被公共管理的对象逼出来的。公共管理的对象是现代人。现代人是地球人,现代人是被网络一网打尽的网民。做好这种人都很难,管理好、服务好这种人更不容易。怎么办?仍然是要改革、改造、改进公共管理。

二、“新公共管理运动”的主要内容

各国政府推进“新公共管理”的做法不尽相同,可是“新公共管理”的内容大体一样。学者的论述也是大同小异。

奥斯本和盖布勒在《重塑政府》一书中,把“新公共管理”概括为十个方面。目标是建立:(1)掌舵而不是划桨的政府;(2)发挥社会组织作用的政府;(3)把竞争机制注入到服务中去的竞争性政府;(4)有作为而不循规蹈矩的政府;(5)处处讲究效果的政府;(6)满足顾客需要的政府;(7)廉洁的政府;(8)有远见的政府;(9)注重分权的政府;(10)以市场为导向的政府。

今天,我在这里把一些学者的论述和概括,选择几点,搬出来与大家共享:

1、政府角色定位。新公共管理倾向于把决策制定(掌舵)和决策执行(划桨)分离的体制。为了实现两者分离,新公共管理主张通过民营化等形式,把公共服务的生产和提供交由市场和社会力量来承担。而政府主要集中于掌舵性职能,如拟订政策、建立适当的激励机制、监督合同执行等,引导它们为实现公共利益的崇高目标服务。

2、专业化管理。新公共管理认为政府必须清楚自己在做什么,如何做和向谁负责。在政府中,管理型而不是专家型的人员应越来越多地担任部门领导。因为在新公共管理者眼里,管理是一项需要技能的职能。

3、企业管理方法的引入。基于管理具有相通性这一认识,西方国家在行政改革的实践中广泛引进企业管理方法,并用企业管理理念来重构公共部门的组织文化。新公共管理中的项目预算、业绩评估、战略管理、顾客至上、产出控制、人力资源开发等主要源于私人部门的管理实践,出现了公私部门管理在理论和方式上的融合。

4、绩效管理。绩效管理是在设定的公共服务绩效目标的基础上对公共部门提供公共服务的全过程进行跟踪监测并做出系统的绩效评估。内容主要包括服务质量、顾客满意度、效率和成本收益等。公共部门的绩效评估主要是以“3E”为标准,即经济、效率和效益。

5、产出控制。用绩效和计划预算取代原有的预算制度。计划预算是根据机构特定项目来进行资金分配,员工也变成了计划预算的一部分。同时,战略管理受到政府重视。这就意味着要明确组织使命并对其能否实现目标有所预期,还要了解组织与环境相适应的程度,组织在该环境中的优势与不足,以及环境带来的机遇和挑战。这些技术通过产出与资源相结合才能更好地利用各种资源。

6、竞争引入。新公共管理主张用市场的力量来改造政府。在公共部门中引入市场机制,在公共部门和私人部门之间、公共部门机构之间展开竞争,提高公共物品及服务供给的效率。竞争机制的引入带来了公共部门服务的市场检验、优胜劣汰的局面。

7、以顾客为中心。新公共管理把社会公众视为政府的“顾客”,认为公共组织应以“顾客满意”为宗旨。并且强调政府对顾客的有求必应;行政的可理解性与可接近程度;行政部门对顾客参与决策的公开程度是否存在补救措施,而且,整个经济效率须依赖于公共部门在提供商品及服务时如何对顾客需求作出反应。

三、“新公共管理运动”的成效

二十年来,尽管“新公共管理运动”也受到各种指责和批评,但它还是像一股旋风,从现代政治理论的发源地英国,渐渐刮遍了大半个地球,成为西方公共行政领域的时代潮流。对今天的公共管理的理论和实践,都产生了重大影响。

从理论上讲,“新运动”打破了传统公共行政理论的政治、行政二分法模式,引进公共选择理论和新制度主义等方法。西方人做事大概总是爱考虑成本和收益,最后把这一套做法干脆也引入政府公共管理中来,令人耳目一新。

我们看这场运动对西方政府的公共管理实践产生了哪些成效。

首先,这场政府改革运动,不同程度解决了发达国家面临的财政危机和信任危机,提升了政府运作能力,回应了在全球化中保持国际竞争力的内在要求。具体体现为:(1)降低政府财政支出和行政成本。加拿大联邦政府在1985年的财政赤字占GDP的8.5%。政府实施了一个计划以重新获得加拿大联邦政府的财政主权,弥合财政分裂的状况。他们在3年内消除了赤字,实现了连续6年的预算平衡。通过运用具有高度透明性和参与性的模式,政府实现了减少20%开支的目标。“新公共管理运动”在一定程度上达到了削减经费,降低成本,增强能力的行政目标。(2)确立了为顾客服务的崭新行政理念。政府自觉地把管理职能定位在是管理的掌舵人而不是划船者。这样就超脱于具体事务之外,集中精力参与政府决策的制定,对一些能够外包的公共事务,可以让一些NGO机构去做。同时政府通过授权和分解责任,引入激励机制,对人员实行聘任或合同制,大大缓和了政府内部管理的紧张,用成绩来决定升迁去留,用市场的办法来解决行政问题。这些都在一定程度上改变了西方国家公民对政府效率低下、机构臃肿、办事拖沓的印象。

其次,“新公共管理运动”不仅在西方,也对包括东方在内的一些国家,提供了当代公共部门管理的新模式。这个模式也就是奥斯本在《改革政府》一书中所描绘的“企业化政府”的诸多特点。如在服务提供者之间展开竞争,把政府的控制权从官僚机构那里转移到社区,授权给公民,把评估放在效果上而不是投入上,采用参与式的管理等。也就是彼得斯在《治理的未来》中提出的新的公共管理模式,即市场化政府、参与型政府和多元性政府。

这些概念和实践,是人类自我管理历史上的突破。在我们的印象中,一提行政管理,就会和官僚体制,和组织制度,和人事管理、财务行政和行政法规联系起来。这股新运动为我们带来了崭新的理念和创新的实践,它把新制度主义经济学、公共选择理论,乃至管理科学和政策研究,还有社会学、政治学等学科的一些重要概念、理论、原理和技术、方法等引入公共管理中,为人类管理文明的历史涂了一笔重彩。

第三、在政府部门内部的管理体制的改革上,也做了积极有效的探索。比如,它克服了原官僚体制下对公共物品的垄断或管制供给的做法,而是采取分权和权力下放,实行组织机构变革和人事制度改革,改善了公共管理机构的形象对人员的管理。

建设优质政府。主要内容包括:建立“一站式政务超市”;了解民众对政府服务的需求和期待;根据公民的建议来改善官僚机构的组织和行为;公开政府的服务标准;以标准来衡量绩效;因人设岗;培训政府雇员为客户服务的理念,制定根据服务标准的完成情况为核心的内部奖励制度。1998年,澳大利亚政府重组了涉及7千多个服务对象的78个不同的社会服务项目。

应对信息社会的广泛需求,建立电子政府。联合国的调查表明世界上有89%的政府利用互联网来传递信息。信息技术可以在帮助政府更好地服务民众的同时节省交易成本,还可以增加政府的透明度以抑制腐败。美国所有的联邦法律都须经公开讨论。几年前美国农业部将有机农场法案的意见稿放到网上,供农场主、环保主义者和各界人士讨论。通过电脑,公民就可以实现自己的民主权利了。农业部因此获得了美国政府创新奖。

四、“新公共管理运动”对中国政府改革的启示

中国的改革首先是总结自己的经验,依靠自己的摸索。我们在三十年的改革开放中也确实积累了不少经验。但是积极向别国学习,借鉴发达国家在市场经济和信息社会环境下是如何进行公共管理和政府改革的,对我们建设市场经济条件下灵活、高效、廉洁的政府,处理好政府与市场、政府与企业、企业与社会的关系,不无益处。

我们主要从人、财、事三个方面,谈谈这一运动对我们的启示。

第一,先谈事的方面。不管是计划经济还是市场经济时期,中国政府面临着诸多的建设国家、发展经济等重大任务,一直是紧张而又忙碌地操持着政治、经济、社会诸多方面的事务。始终处于中心的位置,但也产生了很多问题。比如政府包揽的事务太多,直接管理企业,条块的职能相互交叉分割等。一些问题在市场经济环境下也没有理顺,比如政府在转变职能方面,一直是坚持计划经济环境下垄断公共物品供给的做法,没有能尽快建成市场经济条件下灵活高效的政府管理体制。所以,从新中国成立到现今,仅仅是大的机构改革中国政府就开展了不下七八次,这还不算地方政府进行的规模较小的机构调整。这方面的经验教训一总结一对比,就会发现政府机构改革不仅仅是机构的撤并和人员的裁减,而是彻底转变政府职能。

从这个意义上来讲,可以借鉴“新公共管理运动”的经验。可以考虑将部分公共服务的职能转交给社会和企业,让其他公共机构、中介组织、社会团体和企业参与到公共物品的供给和服务中来。政府明确自己的定位,即只充当“掌舵”而非“划桨”的角色。建设服务型政府的实质就是要以人为本,执政为民。这不仅需要转变政府职能,而且对于必须由政府承担的职能和负责提供的公共服务,也必须强调社会公众至上,以效率、服务、责任和社会公众的满意程度为公共行政绩效的评价指标,以较低的成本来提供最有效的服务。

为此,必须做到:一是政府理念的创新。应更好地适应经济市场化、国际化、多元化的要求,在和谐中求发展。二是政府职能的创新。以实施行政许可法为契机,按照公民和法人自主决定优先、市场竞争优先、社会自律优先的“三优先”原则,切实解决好政府职能的越位、缺位、错位问题。三是政府机制的创新。把一些科学的企业管理方法,如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域,促进政府工作效率的提高。

第二,财务方面。我想“新公共管理运动”对我们也有所启发。西方人有限制政府财务冲动的习惯和文化,表现在公共管理中,就是把政府行政也当成公司来考核,把成本效益的思维方式引入到公共产品的供给上。东方人在传统文化上讲,凡事依赖政府,政府的权力很大,花钱也没有监督,表现在公共事务上,就是把企业也当成政府来办。尽管现代政府的财政支出都要经过人代会的财经预算,可是真正监督起来也是很难。

“新公共管理运动”的一个重要启示,用句通俗一点的话讲,就是把政府的运作当成企业来对待,讲究成本和效益,引入竞争机制。我们讲“政府再造”,怎么再造?就是用市场力量来提高政府的工作效率,遏制住政府大手大脚花钱的习惯。把那些不必要的形象工程、面子工程拿下来。在公共物品的供给上采用诸如合同承包、代理制、拍卖、招标等市场办法或准市场办法,确立节约成本、提高效益的激励机制,可以最大程度地约束政府的财务冲动,把纳税人的钱用在最有效益的地方。开放一些公共服务的市场,如实行“政府业务合同出租”、“竞争性招标”,在一定范围内允许和鼓励私营部门进入提供公共服务的领域。例如在具有自然垄断性质的电信、电力、铁路运输、自来水和燃气供应等基础设施产业中便可以进行这些方面的改革。这有利于形成公共服务供给的竞争机制,提高公共服务的有效供给,从而产生更好的经济效益和社会效益。

现在,很多地方政府正在试图通过这种被称为“政府再造”的工程,力图扭转20多年来在经济高增长的同时政府提供公共产品和服务能力不断下降的尴尬,其中最普遍的就是公共事业单位的市场化改革。但时至今天,如何再造政府的公共服务职能,降低公共服务成本的同时又提高公共服务质量,依然是个巨大的现实难题。我想只能是提高政府的公共服务水平,把计划体制下养成的那种政府和社会的关系转到管理与服务的角色上来。

建立新型的政府和社会关系,大力发展和培育社会力量,增强社会自治能力,政府由过去的官僚机构真正变成公共服务的管理机构。在这些方面,“新公共管理运动”对我们建设市场经济条件下的高效政府是有其借鉴意义的。

最后说一说人的问题。既然引入竞争机制,那么,在人事管理上必然会出现一个改革。我们的干部管理制度现在还是沿用计划体制下的那套老办法。现在已经远远不能适应市场经济的需要。必须推进干部人事制度的改革。但是人的问题又是个棘手问题。在这方面,“新公共管理运动”也可以给我们提供有益启示。“新管理运动”推崇弹性人事制度,一改过去在西方也盛行的文官终身制,加强了在人员录用、任期、管理上的灵活性,主张采用私营部门的制度按业绩奖励考核的做法。这些已经影响到我国的一些部门。在国有大中型企业中,国资委也已经采用这种办法开始录用考核高管干部,正在逐步地从以物为本向以人为本转变。这一步现在还没有深入到行政部门。应该认识到这是一个趋势。

在这方面还有一个问题。上世纪90年代我们学习公务员制度,刚学了半拉,刚刚确立了公务员只要不犯错误,就可以终身永业。是否现在又要改回去?建议这个问题经过充分讨论,以人事立法的形式确立下来,以保证人事制度的规范化。在这里只是提一下,就不多讲了。

 


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