非理性绩效考评、组织依附与目标置换
—— 一个地方政府微观失范行为的分析框架
摘要：
绩效考评已日益成为政府治理的重要工具，然而如何科学合理的推进绩效考评，却存在诸多的争论，仍然是一个开放的问题。本文以我国部分地区政府部门的绩效考评为研究对象，通过对其在实施过程中存在问题的描述，揭示地方政府绩效考评行为中存在的非理性因素，以组织分析为理论视角，考察非理性绩效考评所引发的目标置换现象。阐释了地方政府的微观示范行为与绩效考评的非理性因素之间存在的内在联系。最后，论文探讨了我国地方政府治理的困境与完善绩效考评体系的思路。
关键词：绩效考评 组织 目标置换 地方政府 治理
由于政府组织缺乏市场竞争机制的约束，人们普遍认为政府组织缺乏效率；因此之故，如何提高政府组织效率一直是公共行政学探讨的核心问题。20世纪的70年代以后，在世界范围内兴起的“新公共管理运动”以“3E”的提高为基本目标，采取各种措施改革政府部门，其中推行绩效考评是其重要行为模式之一。然而，如何有效的对政府组织的工作进行考评，以增强政府部门的组织绩效，却存在着诸多的争论。尽管绩效考评的倡导者认为，科学合理的推进绩效考评，可以有效的增强政府组织的责任机制，创佳高绩效的政府组织，有效的为公民和社会服务；但是如何确定绩效的关键变量和确定指标体系并非易事，绩效判别标准的制定具有很强的价值取向和多重标准，不完善的绩效考评体系非但不能有效的提高政府组织的绩效，反而可能诱发政府组织的非规范行为。本文研究的重点在于通过剖析地方治理过程中，非理性绩效考评所诱发的的目标置换现象，揭示出我国地方政府绩效考评中存在的问题；并集中探讨非理性绩效考评压力下的目标置换现象是如何产生的？从而揭示绩效考评在政府治理过程中的限制及其负向激励效果。
非理性绩效考评的理论涵义及其外部特征
绩效考评，又称绩效评价，是一种激励个人和组织行为改进绩效的管理工具。“绩效考评致力于提供关于项目和组织绩效的各种客观的相关信息，这些信息可以用来强化管理和为决策提供依据，达成工作目标和改进整体绩效，以增加责任感。” 绩效考评方法的倡导者，将组织视为一个理性的封闭管理系统，力图通过关键绩效指标的设计和有效测量，清楚的界定个体和组织的产出，从而有效的实现组织目标。绩效考评管理方法的产生，既有历史的原因，又有现实的因素。事实上，无论是民主社会还是专制社会，为了实现社会的治理，都不可避免的设立一些公共组织，以实施法律、提供基础设施等公共服务来满足公众的需要。然而，由于这些官僚组织缺乏足够的激励，常常缺乏满足公共需要和获得公众支持所必须的绩效，导致社会弊病的产生。因此，社会公众和高层官僚往往需要采取一定的方法和措施，提高公共组织的绩效，以有效的约束公共组织的行为，这种效率和价值追求的冲动从官僚组织创始之初就已经产生，这是官僚组织产生的历史因素；因此，绩效考评并不是一个新的概念，尽快许多公共行政学者将绩效考评作为国外的舶来品，但早在我国的封建社会时期，封建帝王就设立了吏部对官员的行政绩效进行考评。事实上，绩效考评之所以能够在诸多管理措施中引起广泛的关注有其现实的原因。正在对世界各国政府管理产生日益扩大影响的绩效考评，起源于以美国等西方国家的“新公共管理运动”，西方国家政府为了减少财政压力等政治因素的影响，采取各种措施来提高政府形象，其中绩效考评是最为重要的工具之一。美国政府于1993年设立了以副总统戈尔为首的绩效考评委员会，成为介于总统和国会之间的重要管理机构，它工作的重点关注政府的成效而不是政府的行为，借以提高政府机构的效力，其影响逐渐扩展到其它国家，在世界范围内产生了广泛的影响。20世纪的90年代后，绩效考评的管理方法的影响逐渐渗透进我国的公共行政体制。由于我国特殊的社会经济文化背景，使得建国后的行政管理体制，带有强烈的官僚主义特征，“议行合一”的政治体制以及法治精神的缺失，致使行政权力缺乏必要的约束，上层官员往往难以有效的约束下层政府的行为；绩效考评的管理工具可以在无需改革既有行政体制的前提下，为政府管理提供一种有效的管理工具，对于急于对行政机构实施有效约束、提高政府管理效率的高层政府机构而言，无疑具有很大的很强的吸引力。
然而，绩效考评作为一种管理手段，具有其天然的局限性。无论是在其诞生之始，还是在其新的发展阶段，绩效考评的作用一直受到理论界和实践者的批评与诟病，特别是将其运用到政府和非营利组织之中，更引发了诸多的质疑与争论。公共行政的实践者认为，与绩效考评的理论倡导者的预期相比，绩效考评在公共行政实际管理过程中的作用并不明显。尽管理论研究的不断进步，绩效考评的体系和具体方法取得了长远的发展，但是客观的衡量的政府的实际绩效，仍然缺乏精当的方法。从理论的视角出发，什么是绩效考评？什么是绩效考评系统？以及如何在公共部门中实施绩效考评？一直存在诸多的争论，尚未达成广泛的共识，它在实际部门的成效目前仍然局限在组织内部个人绩效的测评上，而且仅仅在此层面，也存在诸多的争议。绩效考评的理论倡导者在推崇自身的理论和技术时，往往将其效力建立的绩效考评的使用方式上，从事绩效考评的理论者坦承“如果使用适当，有效的绩效考评系统能够帮助公共和非营利组织的管理者更好地制定决策，改进绩效以及增强责任感。”但是，如何建立能够准确测量政府绩效考评系统和如何正确的使用绩效考评系统仍然未给予清晰的说明.质言之，绩效考评仍然是一个开放的问题，并非一个成熟的管理技术。
事实上，在公共行政理论学界一直存在着对政府绩效考评的批判。詹姆斯?D?卡从多元化的分析框架出发，在对美国的国家绩效考评运动进行详尽的分析后，认为绩效管理难以在诸多相互竞争的公共行政核心价值和技术之间，建立有效平衡的绩效考评体系，指出试图建立有效考评体系努力的影响的结果只能是限制和扭曲政府和公共行政的视界，“绩效考评运动忽视了公共行政有效治理的核心，在于在一体的行动中，有效的平衡多元化社会中的利益、程序和多元价值之间的紧张的压力。” 约翰?波特和肯尼斯?J?梅尔运用量化分析的方法，具体研究的绩效考评与组织欺骗之间的内在关系，研究发现绩效考评会诱发组织性的欺骗行为，以提高绩效指标的成绩；“建立的绩效标准可能推动公共机构无视政策的最终结果，而尽最大的可能提高绩效的等级。这种获取期望结果的压力可能会引发组织的欺骗行为，使组织致力于提高绩效测量的等级而牺牲更为可取的政策效果。” 已有的研究文献表明，绩效考评并非一个价值中立，能够有效解决公共行政绩效问题的万全之策，不仅客观的进行绩效考评比较困难，而且绩效考评的实际使用，会诱发诸如组织欺骗等非理性的行为，从而危害公共利益。然而，现有对绩效管理负面作用的文献主要是以国外的公共行政为研究对象的，尽管这些研究文献，有助于我们正确认识绩效考评作为一种管理工具的作用，然而由于缺乏本土化的经验材料和理论建构；既不能为在我国的政府部门合理的引入绩效考评体系，提供符合公共行政现实的理论指导；也不能为解决我国政府引入绩效考评体系后的实际问题，提供经验性的感性认识和问题方向。因此，深入探讨我国政府绩效考评过程中存在的问题，具有极强的理论意义和实践价值。基于对我国绩效考评的经验观察，我国目前在政府部门实施的绩效考评存在着许多非理性的因素，这些非理性的因素的存在，诱发了地方政府在治理过程中的非规范性行为；尽管这种非理性的绩效考评在不同的行政管辖区域和不同层级的政府之间，存在一定的差别，但都具有一般的特点，对这些特点进行合理的概括，可以为我们分析地方政府的治理行为，提供一个全新的研究视角和图景。为了说明和分析的需要，本文该将这种绩效考评措施称之为非理性绩效考评。
非理性绩效考评，是与理想化的绩效考评相对而言的。理想化的绩效考评将组织作为一个理性的系统，是为了完成特定的目标而设计的工具，组织行为是有由存在合作愿望的组织成员相互协调而实现的，因此作为区别与其它系统的特征，组织目标可以形式化和具体化，“目标可以转译为一系列代表相应结果的价值优先权或实用功能。如果没有清晰的优先次序，理性评估和选择就不可能发生。” 然而由于政府组织目标内生的模糊性和变动性，合理确定政府的绩效指标并非易事，绩效考评体系的设计带有很强的社会建构色彩，它决非只是绩效测量的技术因素，其指标体系的设计自身就是组织内外环境综合作用的产物。具备绩效考评的这些基本知识，对于理解我国政府绩效考评中的非理性因素颇有助益。基于经验观察的事实和已有研究文献的回顾，我国地方政府的非理性绩效考评主要表现在下述几个方面：
（一）绩效指标的盲目性
绩效考评系统的有效性是建立在绩效指标的基础之上的，绩效考评是通过测量绩效的具体指标而实现的。为了相对准确的确定绩效水平，绩效指标的选择就必须能够传达组织活动的有效信息，以提高绩效考评的效度；然而确立有效的绩效指标并非易事，客观上有政府组织行为模糊性的原因，主观上绩效考评的主体的智识水平也影响到具体操作化指标的决定。因此，尽管绩效考评理论的倡导者对政府开展绩效考评持乐观的态度，但往往也极不情愿的承认绩效指标选择的困难。指标设计者的偏好常常主观的认为，可以建立一个客观评价组织绩效的框架体系，但在实施过程中，往往受主观偏好的影响，使绩效考评指标的设计显得非常拙劣，从而引发组织的不规则行为；即使在绩效考评技术相对成熟的美国，在政府组织中所进行的绩效考评也受到了广泛的批评。“沉溺于‘政府业绩与结果法案’是非常不切实际的，单单一系列文件就能服务于多元的利益和不同人员及功能的多重要求是非常不切实际的。”? 这些批评的声音很大程度上促使了美国绩效考评体系的日益完善，它也说明绩效指标的设计非常重要，直接决定了绩效考评系统的效力。
与西方国家审慎选择绩效考评目标相反，我国地方政府的绩效考评目标存在很强的盲目性，这很大程度上加深了绩效考评系统的局限性。我国地方政府虽然不具备西方国家完善的绩效考评体系，但却有绩效考评的实际行为，不同的只是绩效指标选择的盲目性，徐勇教授称其为“目标责任制”，它对乡村治理的研究表明“地方政府为了完成其发展目标，而将其当年的发展目标进行细化分解，并与下级政府签订目标责任书，要求下级政府如期完成各项指标，并严格的进行考核，奖优罚劣的管理制度” ；这种绩效指标的盲目性，主要体现在绩效指标的选择往往是根据上级政府进行“政绩锦标赛”的需要，确定行政管辖区域内的发展目标，进而将各个发展目标细化，将其作为考核下级官员绩效的具体指标，完全忽视地方发展的实际情况和全面、准确衡量下级官员政绩的复杂性，通过“压力型”的体制实现自身的政治诉求，这使得我国地方政府的绩效考评具有很强的盲目性和随意性，有悖于全面准确衡量政府绩效的基本准则。
（二）绩效指标的赶超性
绩效指标的赶超性是与绩效指标的盲目性紧密联系在一起的，在某种意义上，是我国地方政府绩效考评指标的一体两面。理想绩效考评的指标设计往往通过相对科学合理的程序，遵循综合平衡的原则进行选择，以获得关于绩效方面的客观信息，其突出特征在于可测量性，即指标的选择能够相对客观的反映个体或组织的行为信息，以确定相关行为主体的绩效，为组织的管理与决策提供忠实的信息。然而，我国地方政府的绩效考核指标，尤其是市县级的官员考核的绩效指标往往带有赶超性，所谓赶超性是指这些绩效指标不是一个客观的测量方法，而是类似于标杆管理模式中的基准设置；换句话说上级政府往往围绕某个测量指标，设置一定的数量标准，规定下级地方官员必须达到这一数量标准；而数量标准的设定缺乏科学的标准，往往视政绩竞赛的需要和地方官员发展的某项事业的进取心而定，而忽视实现绩效指标的资源限制和可行性。尽管这种绩效指标具有一定的积极作用，但是它的消极作用也是非常明显的，过分强调发展的政绩追求可能诱发出诸多社会问题。罗荣渠教授指出政府在现代化的发展过程中起重要的作用，“但这绝不是说国家即政治权力在经济落后的国家推行现代化的大变革进程中，可以无限度地集中化和扩大化。滥用政治权力忽视经济发展的客观规律，终究会受到的惩罚，甚至导致反现代化的倒退。”
（三）绩效数据的片面性
绩效考评系统的效力不仅取决于合理绩效指标体系的设计，它还取决于绩效的具体测量过程，也就是绩效数据的质量。一个合理的绩效考核体系必须具有符合科学理性的测量方法，以获得准确的数据来衡量组织或个体的绩效。一项绩效测量方案的核心之一就是形成一个清晰的测量策略，“这个策略源于确定的任务，并且提供了测量范畴的设计和发展的蓝本，所需数据，数据的收集、数据的储存、评价和上报，以及所需的技术。” 此外，还包括原始数据的整理和处理，因为即使是准确获取的原始数据，也可能被未经科学统计原理处理的原始数据所迷惑，从而得出错误的判断。美国学者福兰克P．威廉姆斯指出“尽管已有的完善的信息管理系统已经取代了凭直觉决策，而提高了决策的质量。然而，匆忙采用广泛获取的原始数据进行决策，可能会冒陷入原始数据诱惑的陷阱的风险。利用原始数据作为评估的主要基础意味着进行错误的判断。” 我国地方政府的绩效考评所使用的数据，多由下级政府部门呈报，缺乏独立的绩效测评数据来源；因此，用于测量地方政府绩效的数据质量存在着严重的失真问题，为了获取较好的绩效表现，许多数据都是精心编造而来的，以这种数据来进行绩效测量，无疑难以获得良好的测评效果。
（四）考评过程的封闭性
公共组织绩效考评的目的在于提高组织效率，为社会公众提供良好的社会服务，所以绩效考评的根本目的在于获得公众的认同。因此，在绩效考评的过程中，公众的参与非常重要，有利于完善绩效考评的指标体系，以全面准确的衡量政府组织的绩效水平，加深政府组织对绩效问题认识的深度；而且绩效考评的公众参与也可以提高绩效数据的质量，防止政府组织欺骗性的提高绩效指标的数据，进而提高绩效考评的效度。我国政府部门的绩效评估是自上而下推动的，以上级对下级的评价为主，绩效指标的选择是视上级政府的需要而定的，地方公众参与严重不足，漠视政府组织的绩效评价，社会公众难以成为真正的评估主体，难以形成以公众需要为目的的绩效考评指标体系；在一定程度上造成绩效考评的指标体系是为政府官员政绩服务的不良倾向。这种封闭性的绩效评估可能由于受自我保护、自我认同等心理因素和利益驱动的影响，容易导致绩效评估中粉饰问题，过分夸大自身的成就，出现报喜不报忧的现象，亦容易产生评估过程中的腐败行为，从而降低绩效评估的有效性。
（五）效果运用的惩罚性
政府组织的绩效考评试图通过确立衡量绩效考评的数量和质量的指标，努力将组织责任和外部成果有效的联系起来。在西方国家政府部门进行绩效考评的目的之一，在于通过绩效的测量和绩效成果的反馈，不断挖掘组织和组织成员潜在的效率，从而更好的满足公共服务的要求。绩效评估的管理过程是“通过在员工与管理者之间达成目标、标准和所需能力的协议，在双方相互理解的基础上使组织、群体和个人取得较好工作结果的一种管理过程。” 因此，绩效考评的过程实质上也是一个政治过程，从指标确定和效果测量都包含着政治因素的拷量，有效的绩效考评必须满足利益相关者各方的要求；否则不仅可能引起对绩效考评的抵制行为，而且可能诱发对指标的曲解，激励不良的博弈行为；因此，建设性而非惩罚性的使用绩效考评结果非常重要。然而，我国地方政府的绩效考评往往带有惩罚性的后果，上层管理者往往不是对下级官员进行的绩效辅导，找出问题的根源以及提高绩效的途径，而是根据绩效设计指标的完成程度，实施严格的奖惩措施，引起体系内的博弈行为，异化了绩效考评的目的与作用，诱发了地方政府的非规范性行为。
组织依附、社会嵌入与目标置换
在社会转轨时期，我国的地方政府存在着许多失范行为，这些失范行为常常成为地方政府与民众冲突的根源；许多地方政府的失范行为更是危及政府形象，甚至危害地方的长期可持续发展和繁荣稳定。长期以来，地方政府的这种失范行为一直受到新闻媒体、中央政府以及学术研究群体的广泛关注；然而，地方政府的失范行为并未得到有效的遏制，它总是以某种稳定的形式和其变异存在于地方治理的过程之中，这种长期不断重复出现的社会现象，表明现有的治理结构存在着稳定的激励机制，激发地方政府的失范行为，解决公共行政的这一问题，必须通过改变现存地方治理的结构和激励机制才能实现。目前，关于地方政府微观失范行为的文献相对比较丰富，但多数研究停留于问题的表面，对问题的解读充满了泛道德主义的激愤感，而对问题的真正根源缺乏深入的探讨。尽管伴随着社会科学研究的持续深入，对这一问题的理解和分析日益深入，一些符合社会经验事实的研究文献开始出现，其中比较突出的代表是周雪光教授和马骏教授。周雪光教授运用组织分析的视角，剖析了地方基层政府摊派和设立各种捐税，以获取预算外资金的根本原因；马骏教授则运用周雪光教授的分析思路，详细探讨了地方政府过渡负债，引发地方政府财政风险的深层次原因。然而，结合对我国社会发展的经验观察和从事实际调查获取的第一手资料，不难发现已有的研究仍然有待于深化，尽管周雪光教授与马骏教授的分析揭示了地方政府部分失范现象的原因，但仍然将分析的视野局限在一个层级政府之内，将地方政府的微观失范现象的责任归咎为官员的晋升追求，而忽视了多层级治理问题的复杂性。该部分的研究将在已有研究的基础上，运用组织决策分析的政策过程理论，将更为广泛的地方政府失范行为纳入分析的视角，探讨非理性绩效考评与地方政府的微观失范行为之间的内在联系，从而形成一个多层次的分析途径，加深对公共行政实际问题的理解。
（一）组织依附与指标压力
理解我国地方政府的微观失范行为，必须将其纳入组织的视界内进行考察。尽管政府实质上是一种正式组织，但是长期以来从组织角度来考察政府行为，并未受到国内行政学者的重视，实质上，由非理性绩效考评所诱发的失范行为，实质上是一种组织现象，只有从组织行为的角度出发，才能深刻的理解这一组织现象；因为政府官员的行为必须在组织的框架之内的行动领域进行活动，官僚组织的维度不仅为之提供了行动的环境和领域，而且还为之提供了路径和策略，所以官员有着强烈的动机获得组织的认可，以实现自己加入组织的目的。因此，作为政府组织成员的官员的行为实质上是由其所在组织的环境以及组织的目标所决定的。某种组织现象的发生是组织场域内相互依赖的行为主体交互作用的结果，法国组织社会学家埃哈尔?费埃德伯格指出“组织现象的发生，可以看作是在构建局部秩序过程中的一种权变型的结果，总暂时性，而局部秩序，其相对自主的特点，构建着所有利益集团集体行动的能力。” 这启示我们从组织机制和组织现象的角度出发，去反思地方政府的微观失范行为能够获得更符合经验现实的理解。
所谓组织依附是借用组织社会学的资源依附理论而来的，将组织视为一个开放的系统，关注组织的外部环境对组织行为的影响，认为组织所进行的一切活动都是为了适应所处的环境，是对组织的适应和调整的结果；而组织生存的关键是获取和维持资源的能力，由于没有任何一个组织可以实现对资源的完全控制，因而为了获取组织生存与发展所需要的资源，必须与组织环境中的相关因素进行交易，所以组织是依附于它的资源基础的。“事实上，组织对环境的依赖性使得外部限制和对组织行为的控制成为可能，甚至是不可避免的。” 由于地方政府的官员处于某一特定层级与特定区域内的官僚组织的，因此，政府官员的行为必然被约束在其所在的“场域”之中，从而依附于组织与自身获取资源的方式。地方政府官员对组织的依附性，客观上决定了其微观行为的激励基础，由于各级政府都是由关心自身职业生涯和利益的官员构成的，因此能够影响其获取自身利益的外部环境必然构成其行为的直接激励基础。在我国的行政管理体制中，上级政府官员对于下级政府官员的晋升与福利具有决定性的影响力，其干部制度是一种向上负责的制度，尤其是1984年的干部人事制度改革，官员的人事任命实现了从“下管两级”到“下管一级”的转变，在这种制度安排下，官员的直接上级控制下级官员行为的能力得到很大程度上的提高，“政府官员的考察、提拔、去留和待遇都取决于直接上级部门的决策”， 事实上，在我国政府管理的过程中，能够获得上级展的经验观察和从事实际调查获取的第一手资料，不难发现已有的研究仍然有待于深化，尽管周雪光教授与马骏教授的分析揭示了地方政府部分失范现象的原因，但仍然将分析的视野局限在一个层级政府之内，将地方政府的微观失范现象的责任归咎为官员的晋升追求，而忽视了多层级治理问题的复杂性。该部分的研究将在已有研究的基础上，运用组织决策分析的政策过程理论，将更为广泛的地方政府失范行为纳入分析的视角，探讨非理性绩效考评与地方政府的微观失范行为之间的内在联系，从而形成一个多层次的分析途径，加深对公共行政实际问题的理解。
（一）组织依附与指标压力
理解我国地方政府的微观失范行为，必须将其纳入组织的视界内进行考察。尽管政府实质上是一种正式组织，但是长期以来从组织角度来考察政府行为，并未受到国内行政学者的重视，实质上，由非理性绩效考评所诱发的失范行为，实质上是一种组织现象，只有从组织行为的角度出发，才能深刻的理解这一组织现象；因为政府官员的行为必须在组织的框架之内的行动领域进行活动，官僚组织的维度不仅为之提供了行动的环境和领域，而且还为之提供了路径和策略，所以官员有着强烈的动机获得组织的认可，以实现自己加入组织的目的。因此，作为政府组织成员的官员的行为实质上是由其所在组织的环境以及组织的目标所决定的。某种组织现象的发生是组织场域内相互依赖的行为主体交互作用的结果，法国组织社会学家埃哈尔?费埃德伯格指出“组织现象的发生，可以看作是在构建局部秩序过程中的一种权变型的结果，总暂时性，而局部秩序，其相对自主的特点，构建着所有利益集团集体行动的能力。” 这启示我们从组织机制和组织现象的角度出发，去反思地方政府的微观失范行为能够获得更符合经验现实的理解。
所谓组织依附是借用组织社会学的资源依附理论而来的，将组织视为一个开放的系统，关注组织的外部环境对组织行为的影响，认为组织所进行的一切活动都是为了适应所处的环境，是对组织的适应和调整的结果；而组织生存的关键是获取和维持资源的能力，由于没有任何一个组织可以实现对资源的完全控制，因而为了获取组织生存与发展所需要的资源，必须与组织环境中的相关因素进行交易，所以组织是依附于它的资源基础的。“事实上，组织对环境的依赖性使得外部限制和对组织行为的控制成为可能，甚至是不可避免的。” 由于地方政府的官员处于某一特定层级与特定区域内的官僚组织的，因此，政府官员的行为必然被约束在其所在的“场域”之中，从而依附于组织与自身获取资源的方式。地方政府官员对组织的依附性，客观上决定了其微观行为的激励基础，由于各级政府都是由关心自身职业生涯和利益的官员构成的，因此能够影响其获取自身利益的外部环境必然构成其行为的直接激励基础。在我国的行政管理体制中，上级政府官员对于下级政府官员的晋升与福利具有决定性的影响力，其干部制度是一种向上负责的制度，尤其是1984年的干部人事制度改革，官员的人事任命实现了从“下管两级”到“下管一级”的转变，在这种制度安排下，官员的直接上级控制下级官员行为的能力得到很大程度上的提高，“政府官员的考察、提拔、去留和待遇都取决于直接上级部门的决策”， 事实上，在我国政府管理的过程中，能够获得上级制和绩效目标达成困难的压力之下，必然产生机会主义行为冲动，从而发生目标置换现象，诱发出地方政府的微观非规范行为；即地方政府的街头官僚具有强烈的动机为完成上级政府制定的绩效目标，超越规范行为的行政方式，采取各种可能的方式获取达成绩效的资源或进行组织欺骗，向上级官僚传送绩效达成的各种信号，以期获得良好的绩效成绩，而忽视有利于行政管辖范围内长期可持续发展的需要，地方干部管理制度中的地区回避制度与干部交流制度，进一部强化了地方官员的机会主义动机，加剧了地方官员完成上级绩效考核目标的政绩冲动，无视绩效目标达成所产生的消极后果，忽视地方长远发展的要求。下文将结合非理性绩效考评、社会嵌入与制度因素等多重约束条件，尝试将进入研究视野内的地方政府非规范性行为提供一个解释。
第一、我国地方政府的非规范性行为最为突出的表现就是竭泽而渔、过渡汲取地方资源的行为。地方政府的这种非规范性行为表现为许多方式、涉及到各个方面。由于这种短期主义行为具有显性特征，一直是社会舆论和学术研究群体关注的对象：主要包括各种名目下的摊派行为、收费行为、负债管理行为、过渡使用土地等自然资源行为、以及盲目提高税基等行为。尽管国内学者对此现象形成的原因进行了充分的探讨，但由于忽视了非理性绩效考评因素的影响，因而并不能十分有效解释这些行为。部分学者将其归结为地方干部的素质与作风问题，不可否认地方政府的这些非规范性行为中存在着假公济私等腐败行为，但并非问题的全部；周雪光教授将其归结为地方官员进行政绩竞赛的需要，很大程度上将对该问题的研究向前推动了一步；中山大学的马骏教授沿用其发展出来的“逆向软约束”的分析框架，对地方政府的财政风险问题进行研究，深入解释了地方政府累计负债的原因，指出“在目前的制度环境下，官员激励机制和约束机制下，经济增长和地方政绩却是以财政风险的不断增加为代价的。” “逆向软约束”的理论视角揭示了我国地方政府行为缺乏有效制约带来的负面效应，但仍然属于不完全的解释，因为许多地方官员、特别是街头官僚并不存在政绩竞争的需要，许多非规范性行为也不能纳入政绩竞争的范畴，如一些地方的产业定位问题和一些特色产业的发展问题；此外，一些绩效指标是上级官员为彰显自己的执政特色而定的，并不存在政绩竞赛的需要。事实上它很大程度上是由非理性绩效考评产生的。由于我国地方政府治理缺乏有效的公共选择过程，无论是施政目标的选择或是发展速度的选择，都是以上级政府制定的绩效目标为准的，前文的分析表明由于绩效考评存在盲目性和赶超性的特点，往往超出了地方健康发展的实际承载能力，比如超出了地方的财政能力与资源承受能力，在组织依附的压力下，地方政府官员必然需要发展出非规范的行为来完成绩效考核的要求，我国地方政府的许多非规范行为，实质上都是由于绩效目标的赶超性所致。
第二、制造虚假数据、进行组织性的欺骗。进行数据造假是地方政府满足非理性绩效考评的另一策略性行为。事实上，进行数据造假可以划分为被动造假和主动造假两种类型。所谓主动造假即地方官员为了政绩竞赛的需要，编造经济等数据的行为；而被动造假则是在上级绩效考评的指标压力下，尽管采取了各种方式，但由于绩效指标严重超出了地方资源的承载能力，仍然不能达到上级官员制定的绩效指标，所采取的一种机会主义行为，我国地方政府的许多数据造假行为都属于后者，但这种被动制造虚假数据的行为并未引入研究群体充分的重视；很有必要详细的必要的阐释。美国学者唐斯指出“在等级组织中，每个官员都倾向于歪曲传达给他的上级的信息，需要特别指出的是，所有类型的官员都倾向于夸张地反映对其有利的信息，极力掩盖对其不利的信息” 唐斯的分析表明官僚组织的欺骗行为是非常普遍的，但其假设却是建立在上级官僚具有成分的动力发现组织的虚假信息；但在我国的官僚体制中，由于上级官僚的利益是建立在下级官僚的绩效成就上的，因此缺乏惩罚制造虚假信息的动机，进一步激励了组织性的欺骗行为；在某种情况下，甚至指示数据造假。在一次田野调查的访谈中，一位地方官员披露“地方的各项发展指标，都是地方发改委与统计局联合编制的，一般都有上、中、下三种不同版本的数据，选择哪个版本主要取决于上级的需要。”特别需要指出的是我国地方政府绩效考评的数据比较片面，主要依靠地方政府呈报，缺乏符合统计科学原理的绩效测量方式，加之绩效考评过程的封闭性，地方公众缺乏更正绩效数据的机会，使得制造虚假数据成为地方政府应对非理性绩效考评的有力手段。由于官僚体系内激励机制的同构性，这种组织性欺骗行为一直会向上传递，造成我国社会经济情况信息的失真，干扰中央政府做出正确的决策，扩大了决策失误的风险。
第三、选择性执行中央政策。选择性执行中央政策，是地方政府应对非理性绩效考评的另一非规范性行为，往往造成中央权威的流失与地方民众福利的损失。这里所指的选择性执行，是指地方政府往往有选择的执行中央政府制定的政策，一方面选择那些有利于完成直接上级制定绩效考核指标的政策，而且往往在执行过程中利用政策空间和行政的自由裁量权，蓄意的曲解政策以服务于自身利益。以建设新农村建设为例，许多地方政府将其解释为农村基础设施建设或村容村貌建设，以满足地方扩大经济发展指标或获取农村土地资源的需要。选择性执行中央政策还表现为，地方政府为了满足完成非理性绩效考评的需要，往往忽视其它涉及到长期发展的治理需要，将地方资源恶意集中到能够满足绩效考核目标需要的方面，而忽视地方的可持续发展的需要。此外，地方政府拒绝执行有利于民生政策的行为，也与地方政府的非理性绩效考评存在着直接的关联，这种目标置换现象也是中央政令难以有效贯彻的基本原因。在组织依附的直接压力下，地方政府的行为目标具有强烈的赢利性，惟绩效指标适从，从而将地方治理的需要置换为完成绩效考核指标的需要，为了确保完成各项指标，往往采取损害地方长远发展的行为；尤其是街头官僚往往无从选择，可能会采取掠夺性的过激行为，从而激化社会矛盾，造成许多群体性事件。
地方政府非规范性行为与地方治理的反思
地方治理是一个国家治理的重要组成部分，由于地方政府是治理的主要行为主体，直接承担着向公众提供公共服务的职责，因此，地方政府特别是街头官僚的行政管理活动，往往直接决定着一个行政辖区乃至整个国家的治理绩效。然而，在我国的地方治理过程中存在一个非常值得公共行政研究关注的现象，即地方政府在治理过程中存在着诸多失范行为，这些示范行为不仅影响地方治理的绩效；而且许多失范行为也是地方民众与街头官僚冲突的基本原因。尽管中央政府和上级政府采取种种措施治理这种行为，但并未取得明显的成效，特别是我国地方政府引入的绩效考评方法，在某些地区甚至加深了地方政府的这种微观失范行为，这启示我们必须思考绩效考评管理方式自身的局限性，以及绩效考评合理发挥作用的制度需求问题。
现代意义上的绩效评估起源于英美等西方国家，是西方国家政府为提高政府绩效、增强社会公众认同的一种治理工具，从其诞生之日起就对世界范围内的政府改革产生了积极的推动作用；然而，与此同时它也受到许多政治学者与公共行政实践者的批判。无疑，作为一种改革政府的技术，它对于纠正政府组织的官僚主义作风，提高行政效率具有很强的借鉴意义，但是绩效考评毕竟只是政府治理工具的一种，它很大程度上只能量政府组织内部行政绩效衡量方面发挥作用，而对政府组织治理的社会效果难以产生有效的约束作用。尤其重要的是，西方国家推动绩效考核是在政府部门已经建立了有效约束机制（如依法行政）的基础上推动的，这与我国的国情存在着极大的差别，我国的行政体制尚未对政府的行为产生有效的约束机制；特别是在地方政府层面由于官员素质等隐性或潜在的原因，政府的约束机制更加弱化；完全可能为了完成绩效考核指标而产生恣意行政现象。我国目前许多地方推行的绩效考核体系，并不符合现代意义上的绩效考核的特点，从绩效目标的选择到绩效评估过程的推动，仍未摆脱传统封建官僚体制考评的框架。特别是绩效考评指标选择的随意性以及赶超性，很大程度上是下级官员特别是地方街头官僚非规范性行为的基础；绩效考评过程的封闭性与绩效数据获取方式的单一性，为有组织性的欺骗铺平了道路，“因为决策者的信息来源主要依靠官僚等级制，而达到最高层的是对基层情况十分间接和有选择的表达；正如在所有官僚机构中那样，向上报告他们可接受的材料或是有利于报告人的材料，这种倾向是强烈的。” 这曾经是并且仍然是我国地方治理危机的危险之所在。绩效考评效果的惩罚性，进一步的激励了地方官员的非规范性行政行为，从而置换了绩效考评自身目的的作用，变异为地方官员满足自身政治利益的工具。
与其它政府治理工具相似，绩效考评并非是一个价值中立的管理方式，它不仅可以服务于民众的利益，也可能被扭曲的使用以服务于官僚机构的利益。在我国地方政府的行政改革过程中，适度的推行绩效评估体系是有益的，但是不能忽视绩效考评如何能够服务于公众利益和地方长远发展的利益需要的问题，更不能忽视绩效考评实现自身目的的制度基础与约束条件。本文的分析表明，现有一些地方政府的绩效考评体系，往往成为一些行政官员非规范行为的基础。为有效的发挥绩效考评的正面作用，政府必须断绝绩效指标选择的盲目性与赶超性的误区；建立独立的绩效测评机制，摆脱官僚组织欺骗性冲动的约束，修正绩效数据片面性的诟病；同时，积极推行政务公开，建立公正、透明，允许广大社会公众有效参与的政府绩效考评体系；无论在绩效指标的选择，还是绩效测评的推进，都要以民为本，尊重行政辖区内群众的意愿和利益，才能真正使绩效考评体系服务于民，实现地方治理的需要。
非理性绩效考评对我国地方治理已经产生了深刻的影响，一方面它增强了上级政府对下级政府的控制，上级政府可以使自身所需要的治理问题得到解决；然而，这种治理方式解决的仍然是行政管理体制中，上级政府与下级政府之间的执行问题；尚未真正的把地方民众的需要以及地方可持续发展的需要纳入地方治理的框架之中，忽视下级官员面临的环境约束与官员机会主义行为的诱因；可能在获得设定绩效目标的同时，损害地方民众的长远利益与可持续发展的需要。尽管绩效考评是一种有效的管理工具，但它仍然摆脱不了自上而下，传统威权政治控制性治理方式的窠臼，难以有效的解决我国地方治理中的诸多问题。公共行政学者在试图细化政府绩效指标的同时，必须虑及制度移植的适用性与调适性问题；在我们提供关于政府治理知识的同时，我们不得不考虑的问题是：我们是否错误的理解了中国的社会现实？我们是否错误的设定了研究问题？作为国家治理一部分的地方治理，面临着由于经济发展水平、地理环境以及社会意思不同所引发众多差异性的挑战，由于众多差异性所产生的多样性的地方治理需求，希冀通过简单的绩效考评系统来解决纷繁复杂的地方治理问题是不现实的。长久以来国内公共的研究多半秉承自上而下的研究路径，在满足了国家层面治理需要的同时，往往忽视了地方治理的实际需要以及技术需求。如果转变研究路径，置身于地方层面实际治理问题的需要，不难理解欲有效的解决我国的地方治理问题，必须将传统的政治资源与现代的治理方式结合起来；在保障国家层面治理的实际需要得到满足的前提条件下，必须考虑有效的发挥公众参与的作用，积极开展地方层面的公共选择，有效的约束地方官员的机会主义行为，将地方官员与官僚机构的行为，纳入到符合地方长远发展和民众需要的约束框架之中。(来源：“公共管治的理论和实践”学术研讨会；作者：厦门大学公共事务学院公共管理系)
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发布: 2010-3-04 21:27 查看: 208次
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