抓住重点深入推进行政管理体制改革

党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》,是指导当前及今后我国行政管理体制改革的纲领性文件。准确把握和深入贯彻这一重大决定,需要在深入推进行政管理体制改革的过程中看到不足、系统谋划、抓住重点、克服弊端。这对于按照大部门体制重构政府组织体系的新一轮机构改革,也具有积极的推动作用。

深化行政管理体制改革势在必行

改革开放以来特别是党的十六大以来,我国各级政府紧密围绕建设服务型政府这一总体目标,不断加强政府自身建设。但应该说,与经济社会广泛而深刻的变革相比,与人民群众不断提高的对公共服务的需求相比,各级政府的行政管理在理念、职能、体制、行为等方面还存在一定差距。具体表现为以下几个方面:

第一,行政理念落后。一些行政机关和公务人员习惯于计划经济条件下形成的管制思维,服务意识比较淡薄。以控制、打压、限制为导向,而不是尊重市场、企业、社会、民众的主体地位和自主选择权。更有少数机构以管理为名谋取部门利益,乱收费、乱罚款、乱摊派,加重企业和民众负担,损害党和政府形象,毒害党风政风和社会风气。

第二,政府职能错位。一方面表现为职能越位,政府干了许多不该干、干不了、干不好的事情,通过行政审批等行为过度干预微观经济运行,深度介入资源配置过程,使市场机制的基础性作用不能得到更好的发挥。另一方面表现为职能缺位,即需要政府发挥作用的地方、领域和时候,政府作用却没有发挥出来或没有发挥好。比如在教育、医疗卫生、公共文化、环境保护、公共安全等方面,一些地方简单地采取市场化改革,“一推了之”或“一卖了之”,让社会和老百姓承担主要乃至全部费用,导致基本公共服务不足,民众负担加重。

第三,行政体制机制欠科学。从纵向上来看,存在行政管理层级多,基层政府权责利不对称,公共服务能力不强的问题。从横向上来看,存在部门众多、职责交叉、权责脱节、多头执法、审批链条冗长等问题。从机制上来看,存在信息不完整、决策不科学、执行不顺畅、监督不到位等问题。其中,特别是对行政权力制约和监督的力度还不强,滥用职权、以权谋私、贪污腐败等现象仍然存在。

第四,行政成本居高不下。从相对数来看,我国公务员队伍和财政供养人员占全部人口的比重并不是世界上最高,但行政管理的成本却始终处于上升状态。数据表明,2006年,我国预算内行政管理费用高达11437.15亿元,占预算内财政总支出的比例为18.73%,占GDP的3.59%。这两个比例不仅远远高于以往,而且高于世界和发展中国家的同期平均水平。

因此,进一步深化行政管理体制改革,是克服上述弊端,不断提高人民对政府行政管理满意度的必然要求。作为上层建筑的重要组成部分和政治体制改革的重要组成部分,深化行政管理体制改革有利于进一步消除经济社会发展过程中的体制性障碍,为全面建设小康社会、促进社会和谐、解决民生问题打下坚实的基础。

深化行政管理体制改革的具体要求

在深入贯彻落实科学发展观、深化行政管理体制改革的进程中,应当积极树立服务意识,既要做到全面统筹、系统规划,也要注意有所侧重,稳步推进。

具体来说,一要树立服务意识,建设服务型政府。建设服务型政府,就是要在行政管理理念层次上充分体现人民的主体地位,充分体现全心全意为人民服务的根本宗旨。各项行政管理活动,要以最广大人民群众的利益最大化为根本出发点和归宿,以人民群众是否同意、是否满意、是否高兴作为评判政府工作好坏优劣的标准。因此,各级各类行政机关和公务人员应积极回应并努力满足人民群众的需要,为经济社会发展创造良好的制度条件。建设服务型政府,并不是完全放弃必要的管理和管制,而是要实现管理与服务有机结合,在服务中实施管理,在管理中体现服务。

二要全面谋划,整体推进。行政管理体制改革,是一项系统工程。向外,它涉及到政治、经济、文化、社会以及国际大局;向内,则涉及到行政环境、政府职能、组织机构、运行机制、管理行为等众多方面和环节。在30年行政管理体制改革的积累基础上,今后的行政管理体制改革和其他领域的改革一样,同样需要实现全面协调发展。针对这一态势,党的十六届四中全会提出要加强行政管理体制改革的总体研究,党的十七大提出要尽快制定行政管理体制改革总体方案。在此背景下,党的十七届二中全会通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》,对我国下一步行政管理体制改革进行总体性战略部署。这份意见不仅提出了深化行政管理体制改革的指导思想、基本原则和总体目标,而且从政府职能转变、政府机构改革、法治政府建设、政府绩效评估、行政问责制度、行政审批制度改革等方面提出了具体要求,同时还就公务员队伍建设、事业单位分类改革、编制管理等相关配套措施作出了部署。

三要抓住关键,重点突破。1、要加快政府职能转变。政府职能转变是行政管理体制改革的前提性、基础性工作,必须以此为核心来带动整个行政管理体制和机制的创新。政府职能转变要做“减法”,更要做“加法”。做“减法”,就是要实现政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开,减少行政审批和政府对微观经济活动的干预,更好地发挥市场机制和社会组织承接政府职能的积极作用。做“加法”,就是要全面、正确履行政府职责,搞好宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务。特别是要强化社会管理和公共服务职能,着力促进教育、卫生、文化等社会事业健康发展,建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系,推进基本公共服务均等化。

2、要优化政府结构,理顺重大关系。行政管理体制的实质是结构问题和关系问题。在中央和地方关系方面,中央政府职权的重心是加强经济社会事务的宏观管理,工作的重点是制定战略规划、政策法规和标准规范,维护国家法制统一、政令统一和市场统一。地方政府职权和工作的重点是执行中央方针政策和国家法律法规,统筹协调本地区经济社会事务,强化执行和执法监管职责,做好面向基层、面向群众的服务与管理,维护市场秩序和社会安定。这里面,就是要结合公共财政体制改革,增强地方特别是基层政府提供公共服务的能力。在政府横向部门间的关系上,按照大部门体制要求,加大政府机构整合力度,健全部门间协调配合机制,做到一件事情原则上由一个部门负责,确需由多个部门管理的事项,应明确牵头部门,分清主次责任。同时,精简议事协调机构和临时性机构,严格控制编制,逐步减少各级政府和各类机构的领导职数。

3、要加强制度建设,健全行政流程。应完善信息和智力支持系统,实行重大决策法规公开听取公众意见制度,提高决策的科学性。积极推行绩效评估和督察检查制度,提高行政执行力和公信力。全面发挥各类监督的合力,强化依法行政和行政问责,提高监督的制衡力。

总之,政府职能转变和行政管理体制改革在一定程度上是一次利益调整的过程。尤其是在一些政府部门或机构的重组过程中,有些部门要合并,有的部门要撤消,有的部门会降格,领导职数会减少,部分公务员要分流,所有这些都可能会对一些机构和人员的权力和利益产生影响。因此,必须从改革开放和人民利益的大局着眼,认真对待个人得失和改革。同时,各级党委政府也要精心组织,周密部署,正确引导舆论,为深化行政管理体制改革创造良好的条件,为建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府作出新的贡献。 (作者系中共上海市委党校教务处处长、教授)

 


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