论电子政务评估必要性以及对应决策

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  电子政务是国家各级政府部门综合运用现代信息网络与现代数字技术,将其内部和外部的管理和服务职能通过精简、优化、整合、重组后到网上实现,彻底转变传统工作模式,打破时间、空间以及部门分隔的制约,为社会公众以及自身提供一体化的高效、优质、廉洁的管理和服务。电子政务作为一种全新的政府管理模式,其本质、内涵、宗旨与我们传统的政务管理模式没有本质的差别,唯一的不同只是方法、手段不同。电子政务建设,离不开大量来自纳税人交纳的税费,同时与一般的建设项目相比,电子政务具有高投资、高收益、高风险、运营周期长以及投资不完全可逆的特点,因此对其进行相应的评估是各级政府进行政府绩效考核的重要内容。

  随着电子政务的全球化推进,电子政务绩效评估研究也引起了各国的高度重视,许多研究机构、咨询公司和学者对其展开了深入的研究和实践。电子政务绩效评估的根本目的就是及时发现问题、解决问题,促进电子政务的健康、持续、快速发展。

  全面的电子政务绩效评估是以政府经济学、公共管理学、信息技术、投资均衡理论和资产评估、网络评估等为基础,对电子政务一切投入和产出的过程评估。这种过程可以是有形的,也可以是无形的,既包括电子政务“硬件”建设,又包括电子政务“软件”发展的政务活动过程,二者不可偏废。通过运用数理统计、运筹学原理和特定指标体系,对照统一的标准,按照一定的程序,通过定量定性对比分析,对电子政务的实施或者实施过程中的某一具体项目,作出客观、公正和准确的综合评判。从控制理论的角度来看,绩效评估就是系统中最关键的反馈环节,通过不断地反馈和校正,实现理想的电子政务治理理念。

  一、我国开展电子政务评估的必要性分析

  电子政务评估是从多个角度对各级政府的电子政务建设状况进行评估,内容可包括从电子政务的发展环境到投资,从规划、设计、实施到维护的全过程的一切投入和产出的评估,本质是谋求用最低的成本获取最大的绩效。归纳起来,建立电子政务评估制度的必要性主要体现在:

  (一)电子政务评估有助于维护国家安全和利益

  由于互联网具有开放性、匿名性特点,在网上传播信息不分民族、种族和国家。在这种情况下,传统的与土地密切相连的国家疆界和国家主权行使空间被打破,没有空间的限制和国界的壁垒,各国被愈加紧密地联结在一起。电子政务的开展离不开互联网这个支撑平台,随着各国电子政务建设的逐步开展和信息化进程的不断加快,各国政府对互联网的依赖性会越来越大。电子政务信息涉及大量的国家机密、商业秘密、个人隐私,政务信息的社会化、公开化同时也为不法之徒开启了“入侵之门”,如黑客、间谍、好事之徒都对政府的资料虎视眈眈。如果电子政务不能保证政务信息免受病毒侵害、黑客攻击,则谈不上电子政务的使用与推广。因此各国要维护国家主权、信息安全和自身利益,就必须加强电子政务安全建设,这就需要政府坚持对涉及电子政务信息安全的各个环节进行评估,以便采取积极的应对策略,尽可能地维护国家的安全和利益。

  (二)电子政务评估有助于衡量巨大资金投入后的效益回报

  电子政务的资金多来源于政府财政,相对于电子商务而言,电子政务在资金投入方面所受到的约束要少得多。其建设是一项庞大的系统工程,使用、推广、维护、更新需要巨额资金投入。从2002年开始,国家用5年时间全力推进电子政务建设,全国电子政务市场达2000亿元左右,其中软件市场将达300亿元以上[1];另外我国在政府上网工程建设中,至少需要建设6000个网站,如果每个网站的建设费用按平均50万元计算,每年运营费用按平均10万元计算,此项工程将至少带来30亿元投资和每年6亿元的费用开支。对于政府管理者而言,任何的投入必须产生回报,否则就是财政的损失。因此降低电子政务运营成本是实施电子政务的重要目标之一,如果大量针对电子政务的投资,产生不了社会效益和经济效益,那就失去了建立电子政务的实际意义。对于电子政务的投入到底能给政府、企业和公众带来什么回报是政府决策者必须关心的问题。政府财政来源于纳税人对国家的贡献,政府机构在实施电子政务时,应以效益为本,开源节流,充分利用现有线路和网络资源,不要使电子政务成为增加政府预算开支的又一负担。因此,必须对电子政务的各个方面和环节进行全面分析和评估,进行最终的实施效益评估。

  (三)电子政务评估有助于电子政务统筹规划与统一标准

  1993年底,为了适应全球建设信息高速公路的潮流,我国政府正式启动了“三金工程”,这是中央政府主导的以政府信息化为特征的系统工程,重点是建设信息化的基础设施。目前我国电子政务已建设了基本架构为“三网一库”体系。以往的信息建设不重关联,自成体系,各自为政,信息资源分散,共享程度低,形成了一个又一个“信息孤岛”,以致影响了电子政务的整体应用。同时,在目前缺乏统一规划和统一技术标准的情况下,我国的电子政务建设有一哄而上,大而全,小而全,盲目重复建设的迹象。如果这种势头得不到及时制止,可能会给我国电子政务的发展带来难以估量的损失。要推动政府信息化和电子政务,关键要搞好整体规划,制定统一的技术标准,避免出现各地区、各部门、各层级自成体系、各自为战的状态。由于我国与发达国家政体、政府职能、城市功能及文化背景差异较大,其做法无法照搬。进行电子政务评估可以使政府和广大公众了解我国各级政府电子政务运作和发展状况,找出与发达国家之间存在的差距,促使政府尽快制定出适合我国国情的、有中国特色的电子政务发展战略与对策,从而趋利避害,建设好中国的电子政务。

  (四)电子政务评估有利于政府信誉和形象的提高

  电子政务绩效评估实际上是一种信息活动,其特点是评估过程透明和信息公开,对电子政务的表现情况作出全面、科学的描述并公布于众,无疑有助于广大群众了解、监督和参与电子政务的工作。电子政务绩效评估是政府向公众展示工作效果的机会,展示成果能赢得公众对政府的支持。同时,展示电子政务绩效状况,能推动公众对新型的电子政务的监督。电子政务绩效评估还有利于提高公众对电子政务的认识,扩大电子政务的知名度和影响力,建立和巩固对电子政务乃至整个政府系统的信任。为我国各级政府及其部门电子政务发展计划的决策者和实施者们提供参鉴比较的机会,优化和改进方案。

  二、我国电子政务绩效评估中存在的问题

  电子政务的绩效评估对提高政府绩效具有重要意义,但我国的电子政务绩效评估无论在理论还是在实践上都不成熟,主要表现在:

  (一)缺乏科学、正确的评估理念

  不少政府部门对电子政务的绩效评估没有足够重视,认识不清,没有意识到进行绩效评价的意义。有的地方电子政务评估只是源起于个别政府领导人的一时兴起,并依赖于领导者的个人认识和品质,其实践缺乏持久的生命力。有的地方认为电子政务评估就是对政府部门的内部审计,认为它是由项目实施单位或其上级主管单位主导的,以加强内部管理与控制为宗旨的内部评估。这种评估主要考察资金投入与实际产出,并不重视项目本身的使用效果与政务价值,所使用的指标与方法也比较简单。这种评估通常是伴随着项目验收进行的,一旦验收完毕,评估也就结束了。

  (二)缺乏相应的理论发表

  电子政务所追求的经济、效率、效益、服务质量、公民满意程度等都应从公民的立场和角度来衡量。由于目前我国还没有建立相应的电子政务绩效评估体系,没有权威和标准,没有公认的评价方法和过程,导致部分项目实施绩效评价无据可依,无章可循,难于操作。从国内的研究成果来看,对于电子政务评估理论的研究,并不成熟,往往局限于网站的技术性评估,而对电子政务在提高公共服务水平、提高内部运作效率的评估研究却很少见到。

  (三)评估指标不统一

  电子政务绩效评估指标体系所涉及的内容是很广泛的,既包括评估“电子”的指标,也包括评估“政务”的指标;还涉及政府绩效评估的价值取向、理念和设计模式等。目前我国对电子政务的评估还缺少系统、科学和全面的方法,相应的评估指标体系差异非常大,根本分歧表现在究竟是评价其是否改进了政府管理还是改进了对公众的服务。国内的评估关注的是电子政务工程做了哪些工作,而国外的评估则是电子政务为公众提供了哪些更方便的服务。像布朗大学、爱森哲公司等也是基于政府网站的评估,但也存在着大量的关于电子政务影响的评估,因此,可以认为国内侧重于电子政务产出的评估,而国外不仅注重电子政务产出的评估,也注重电子政务影响的评估。

  三、对我国电子政务绩效评估的对策建议

  我国的电子政务发展目前还只能说处于初级阶段,有很多理论、实践问题需要分析研究,也有很多实际困难需要去面对和解决。为此提出以下对策建议:

  (一)建立统一的科学合理评估体系

  电子政务绩效评估可以有不同的评估方法和采用不同的测量工具,但是必须具有统一的评估理念和准则。电子政务绩效评估急需制定出一个公开的、科学的电子政务绩效评估的通用框架和标准,包括指标体系、评估模型、评估方法、绩效确定方法。在设计电子政务评估指标时,可采用定性和定量两种指标,尽量做到在定性的基础上用定量的方式来衡量电子政务的运作状况。应充分考虑所用指标的可操作性,在采集过程中的可获得性;评估模型主要包括评估对象及其范畴,有综合评估模型和项目评估模型;指标体系是对评估模型的具体细化;评估方法包括一套最佳实践的调查问卷、现场考察、专家评估法、综合评估法等方式来获取具体指标值的数据采集方法。

  (二)经济效益与社会效益相结合

  电子政务的高投入理应带来高产出,但是由于电子政务项目所具有的政治性、行政性、公共性等特征,并不能完全按照一个市场化项目的评估标准来衡量电子政务的投入与产出,而需要把经济效益和社会效益结合起来,综合考虑电子政务的绩效问题。电子政务的社会效益的可衡量性本来就弱,很难对其社会效益进行客观、准确地测量,很可能成为有些政府部门掩盖其低效益和粉饰其政绩的借口。因此,政府在设定电子政务目标时就应该考虑目标的评测标准,把定量方法与定性方法结合起来,以提高目标的可测量性。对于不直观的电子政务的社会效益,应该提出一些直接或间接的统计与调查办法,通过某些正面、侧面的方法测出效果,使电子政务走上既重视经济效益又重视社会效益的正确轨道。

  (三)引入第三方评估机构

  目前我国电子政务评估以官方自身为主,缺乏专家的参与评估,也缺乏社会公众对政府的评估。由于政府也是“理性人”,在自身组织绩效评估中常常会从政府自身利益的角度出发,使评估结果失去公正性与客观性。电子政务绩效评估主体除了政府之外,还应该包括第三方机构和社会公众。任何一个业已确定的评估主体都有自身特定的评估角度,有不可替代的比较优势,同时,具有特定身份的评估主体亦有自身难以克服的评估局限。选择第三方机构作为绩效评估主体的好处是其具有明显的智力优势,并能够保证评估的公正性[3];选择社会公众作为绩效评估主体的好处是社会公众具有广泛的代表性,可以按照社会公众的主观需求、愿望、价值观,并根据社会公众对电子政务效果的满意度来进行评估,以充分衡量电子政务对公众需求的满足程度和公众对电子政务的满意度,体现电子政务“以民为本”、“便民”、“利民”的理念。

  (四)加强电子政务绩效评估制度建设与人才培养

  电子政务绩效评估是一项长期系统的工作,能否顺利运行不能仅依赖于领导者的一时心血来潮或个人认识,必须通过一系列正式的政府文件和规章制度来确定电子政务绩效评估的地位,为电子政务绩效评估工作提供制度基础。

  同时,电子政务绩效评估工作是一项具有较强专业性的工作,需要相应的评估技术人员。由于电子政务评估绩效工作是由评估人员具体操作的,评估风险、评估结果很大程度上取决于评估人员本身的素质、立场与责任心。因此,加强电子政务评估人员队伍建设是十分重要的。首先,评估人员应自觉遵守职业道德,坚持独立、客观、公正的职业原则,站在第三者的立场上,完全按照评估的目的,遵循法定标准和操作规范,独立地进行评估估算和判断。其次,评估人员必须掌握必备的知识、专业技术和方法,特别要注重评估人员的后续教育,通过进行相应的专业培训,努力提高评估人员素质水平。

  四、结束语

  电子政务在世界各国的失败率相当高,而电子政务绩效评估是保证电子政务质量,提高其成功率的重要手段。目前我国的电子政务绩效评估仍然存在着非常明显的问题。为此,我们在电子政务绩效评估中必须建立统一、科学合理的评估体系,把电子政务建设的经济效益与社会效益相结合,并在评估中引入第三方评估机构,同时加强对电子政务绩效评估制度建设与人才培养。只有这样,才能进一步发展我国电子政务,使其步入可持续发展的道路。

  来源:中国电子政务网


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