关于政府绩效管理的思考

        摘要本文探讨了政府绩效管理的概念和应用,认为政府绩效管理的引入有利于我国的各级行政部门的有效和科学的管理作为一种新的管理、监督和评估的概念,绩效管理须逐步完善

        政府的能力与效率对经济发展乃至整个社会的可持续发展具有重要影响。政府及其公务员肩负着依法行政、科学执政、民主执政、组织协调经济和社会发展的重任。政府的行为以及政府行为的效果与绩效相关联,政府绩效直接影响政府形象,也体现了政府的执政能力。
 
一、绩效管理的特点
  绩效管理脱胎于业绩分等、目标管理、绩效评价等管理技术,但它与传统技术的不同之处在于以下几个方面:
  (1)绩效管理是一个整合过程,强调组织总目标、功能目标、小组目标和个人目标的整合,并使之与人力资源管理的其它方面有机联系起来;更多地强调开发组织成员潜能、培养成员技能和提高成员业绩;
  (2)绩效管理是日常管理活动的组成部分,直线主管在绩效管理中起主导作用;
  (3)绩效管理是一种共识基础上的契约管理,强调管理者与被管理者之间平等对话协商和相互学习;
  (4)绩效管理更多地强调整体和战略,强调依靠团队精神提高组织绩效,对小组绩效和个人绩效给予了同等的重视;
  (5)绩效管理是一个持续不断的过程,而不是年终的检查评比;绩效管理包含业绩评价,更注重组织成员的行为与结果的评价;除了强调评价结果,还着重强调绩效信息的分析、绩效的改进和提升;
  (6)绩效管理是以发展为导向的管理。
  绩效管理是对绩效实现过程各要素的管理,是提高公共组织绩效的一套操作程序和过程。绩效管理过程包括一些基本要素和步骤:明确组织的使命、战略和价值;制定绩效协议和绩效计划;绩效的监测、阶段性评估和反馈;绩效的正式评估与分析。
 
  二、政府管理引入绩效管理的必要性
  政府绩效在不同层面上内容不同,宏观层次的政府绩效涉及整个政府管理活动的成绩和效果,具体体现为政治的民主与稳定、经济发展、人们生活水平持续提高、社会公正和谐、国家安全和社会秩序的改善、文化发展和精神文明的提高等方面。微观层次的政府绩效是特定的政府机构或公共部门的工作成就或效果,包括经济性、效率、服务质量、客观社会效果、服务对象的满意程度等等。
  改革开放以来,我国政府的改革不断深化,从机构到职能,从管理理念到管理方式都发生了很大的变化。政府绩效越来越受到老百姓的关注,也越来越为政府自身所重视。经济的高速增长,民主政治建设的不断发展完善,对外开放的深刻影响,都要求政府工作不能再是一笔“糊涂账”。虽然绩效管理的内容系统、范围广泛,但在实践中,政府绩效评估问题尤为突出,达不到令人满意的效果。因此,绩效评估应是政府绩效管理系统中非常重要和关键的内容。
  随着公务员制度的实施,近年来,我国政府绩效评估针对公务员的考核已趋向规范化、普遍化,但以组织为对象的绩效评估没有形成制度。公务员考核基本以职位说明书规定的职责和所承担的工作任务、工作标准为基本依据。在公务员考核的过程中存在的比较突出的问题有:
  1、定性测定多,定量测定少;
  2、考核流于形式,没有取得客观公正效果的程序和手段。公务员年终考核常常流于形式,走过场、留情面、不较真的现象比较普遍;
  3、在一些单位没有形成以结果为导向的理念,在考评中谁“辛苦”,谁“优秀”,超时工作是由于工作量大还是能力不符合工作要求没有标准;
  4、按比例分配优秀公务员的名额,有的单位优秀的人因名额限制评不上“优秀”,有些单位又因为不愿放弃名额“矮子里拔将军”,难以激发公务员的工作积极性;
  5、缺乏一套严格的可操作可实施的平时考核与年终考核相结合的量化测评考核标准;
  6、不同级别的公务员、不同工作岗位的公务员处于同一考核层面。
  绩效管理侧重的是中观和微观层次的政府绩效,能够提高政府工作效率和工作质量。在我国,引人绩效管理有如下益处:
  1、有利于政府冲破传统行政文化的束缚,树立结果为本的绩效意识。有助于政府科学设立目标,考虑投入产出的合理性。
  2、有利于政府实现为人民服务宗旨,树立“顾客至上”的现代管理意识,自觉追求经济、效率、效益、服务质量、公民满意程度,进而建立政府与社会之间的良性关系。
  3、有利于政府正确定位,转变政府观念和职能,改变权力高度集中的状况,消除烦琐的规章制度和严密的层级控制,调动人的积极性和首创精神。
  4、有利于了解组织工作的效果,展示绩效状况,推动公众对政府的监督,提高政府信誉。发现鼓励优秀人才,引入竞争机制,提高服务质量和效率。
  5、科学的评估结果可以为科学的管理计划打下基础,能够监督计划的执行。
  在我国市场经济体制不断完善的过程中,在公民社会尚不发达,社会组织尚不健全的情况下,提高政府效率和公众认可度还是要依靠管理,即政府内部的改造。因此,引入绩效管理是十分必要的。
 
三、国外政府绩效管理的经验
  绩效概念最早在工商企业中使用,综合代表效率、财务指标、市场占有率、内部激励结构、企业文化等各种指标,并且可以通过一定的有效途径整合为可以衡量或评价企业行为的指标体系,从而基本上反映出企业的整体表现和状况。在当今各国政府行政改革中,借鉴企业的经验和做法已成为一种时尚。绩效所具有的多重含义比效率更能真实反映和全面评价政府的表现和状况。
  当今世界是一个多样化的世界,多样化的政治、经济和社会制度伴随着多样化的行政传统或模式。即使在具体的改革措施上,由于国情不同,同一措施也有着不同的含义并具有不同的性质。绩效管理作为一种工具,是在体制结构改革和行政文化重建的基础上应用,所以基本体制的改革必须先行。专家研究发现,西方国家行政改革的措施在某些方面与我国行政改革的方向相反:我们致力于行政管理规范化,西方发达国家却提倡非管制政府模式,充分发挥公务员个人的能动性和首创精神;我们正在建立严格的规章制度以防止人际关系的消极影响,发达国家却力图改变严格的制度,发挥人际关系方面的积极作用;我们致力于贯彻和完善公务员制度、建立严格的职位分类制度,发达国家却出现了淡化职位分类并辅之以品位分类的发展趋势。
  英国是较早对公共行政体制进行改革的国家之一,在当代西方各国的行政改革中,英国新公共管理运动具有非常广泛的影响力,其改革措施的完整性、改革力度的彻底性以及改革进程的延续性得到世界各国的广泛公认。英国的改革有以下特点:
  第一,以解决政府自身的管理问题为起点,行政改革强调以提高政府效率为目标。从早期局部的、个别的问题诊断,到全方位的绩效管理方法的不断完善,改革措施始终把政府绩效放在首位,并且在方法上不断改进和完善。
  第二,以系统全新的新公共管理主义管理理论为行政改革的指导思想,同时也为绩效管理的引入奠定了制度基础。
  第三,中央政府高层领导的大力倡导和持续推进。自撒切尔政府以来,英国几届政府无论是保守党执政,还是公党执政,行政改革的主导理念和基本思路并没有发生大的变化,改革具有较强的延续性和系统性,因而绩效管理的策略和方法也不断完善,效果显著。
  第四,改革中的绩效管理策略引入外部市场和公共评价主体,打破了传统上行政效率主要以政府自身为评价主体的做法。市场和公民社会成为新的力量参与到政府的治理过程之中。外部市场的反应和公民的评价对改进公共部门绩效发挥了更大的作用。
美国在推动和应用政府绩效管理方面的特点是多方面的。
  第一,高层政治领导人的重视和推进。政府生产力和绩效的改进历来受到美国总统的关注,从尼克松时期的国家生产力委员会,卡特时期的文官制度改革,再到里根时期的借鉴私营部门绩效的尝试,都非常强调改善政府的管理、提高政府效益。而在克林顿政府时期,由于政府面临的各种挑战和压力,以及全球政府改革的浪潮,都促使政府高层领导人和政治家意识到对政府进行改革不仅是一句政治口号,而且更应该落实到行动中。《政府绩效与结果法》正是在国会和总统的共同推动下顺利通过的,国家绩效评审委员会更是由副总统亲自领导的直接推动政府再造运动的总指挥部。
  第二,通过更具权威性的立法途径来实施。作为推动政府再造的纲领性文件——《政府绩效与结果法》,与以往通过总统指令推动的改革相比,更能够为改革的顺利实施“提供稳固的基石”。
  第三,绩效管理的实施允许有一定的灵活性和弹性。根据《政府绩效与结果法》的立法意图,绩效管理方式没有急于在所有政府部门推广。
  第四,通过绩效协议建立新的合作伙伴关系。通过签订绩效协议的方式,联邦政府与州政府、地方政府,以及联邦政府各机构之间和机构内部,其权责关系发生了根本性的变化。这些变化与分权化改革、强化责任关系、结果管理、顾客导向等新的改革理念有着密切的关系。通过机构内部以及政府之间签订的绩效协议,新的权力结构体现着一种平等色彩更加浓厚的契约关系。
  第五,注重对现有信息技术的应用。绩效管理和绩效评价离不开准确完整的绩效信息系统。随着计算机应用和计算机网络的普及应用,收集、整理和发布信息,建立快捷、准确和方便的绩效信息系统,已逐步变成了现实。绩效信息系统的建立,可以增加政府的透明度,提高公众对政府的信任程度。
上个世纪70年代后期特别是80年代以来,在广大的第三世界国家中掀起了一股行政改革的热潮。各国需要解决的问题不同,采取的措施、改革的程度和力度也不尽相同。主要有财政改革、职能改革、公务员制度改革、风纪改革。总之,基本上是围绕着恢复经济、重建财政、提高效率、发扬民主等问题展开的。许多第三世界国家和国际援助机构在解决财政压力问题的同时也越来越认识到,成本控制型改革并不足以解决政府绩效问题,应把精力进一步放在一个更为细致的、缓慢渐进的改革上。于是绩效导向型公务员制度改革逐渐兴起,相应的改革措施以促进国家的经济发展作为中心目标,顺应了行政发展的必然趋势和发展对行政较高的要求,对提高行政效率和行政能力具有积极意义。
  
四、加强我国公务员考评有效性的建议
  政府绩效管理难在考评,以及有效的日常辅导与绩效的改进。国内外研究和实践表明,政府绩效的评估是一个让人为难的问题,政府的许多行为难以量化。在中国,更有一个“广义政府”的概念,党的工作部门以特有的方式管理着国家,影响着政策。这些工作的社会效果具有间接性,如何量化更需要研究。
  绩效评估包括经济测定、效率测定、效益测定三项主要内容。当前,我国许多地方政府及中央政府部门在尝试绩效管理,但由于以组织为对象的绩效评估没有形成制度,大多数绩效评估是以改进公务员考核为重点的,尽管如此,仍然不乏可圈可点之处,让人们看到了希望。
  广州市率先在全市行政机关近5万名公务员中实施量化测评考核,并将平时考核与年终考核相结合。由每个公务员按岗位职责制定每月或每季度的工作计划,并为每项任务设定分数,经主管领导同意后按任务完成的情况进行考评。月底或季末,自评分数与领导评分综合后构成当月(季)考核分数。各单位还可根据实际情况细化具体工作人员在德、能、勤、绩等方面的量化测评标准,年终由主管领导、同事和下属综合测评作为年终考核分数。平时考核的平均分与年终考核分数以6∶4的比例综合,构成年度综合考核分数,优秀、称职、基本称职、不称职等均以此为据。不参加平时考核的公务员,年终考核可能被评为不称职。为让考核更加科学和公正,在考核过程中引进了信息化的管理手段。各单位把平时考核的结果输入统一的网络平台,以防造假。谁对自己得分有异议即可随时核查。
  据广州市人事局公务员管理处负责人介绍,以往考核,基本称职和不称职者的比例一般在0.1%—0.2%之间。而在约15%的优秀人员和85%的称职人员当中,考核结果体现不出每个人的具体能力和表现差距,对公务员触动不大。如今,考核的结果不但作为公务员任用、竞争上岗、培训的重要依据,还与岗位津贴挂钩。不称职者津贴减半,表现不良者甚至可能下岗。
  最具震撼力的是待遇问题。虽然目前各地尚未出台考核与待遇挂钩的具体方案,但专家指出这是迟早的事。从沿海一些经济发达城市正在试行的方案中可以看出,优秀公务员的津贴比称职的要高些,而不称职者津贴只发50%。连续3年被评为称职以上,将构成申请评定职称或涨工资的必要条件。根据广州2002年试行的量化考核结果,全市共有36名和41名公务员分别被评为基本称职和不称职,这些公务员都参加了年度考核专项培训班。在市直行政机关中被评为“基本称职”或“不称职”的25名公务员,分别被扣发25%至50%的津贴。
  江苏省委组织部、省人事厅联合下发了《江苏省国家公务员和机关工作人员年度考核基本称职、不称职等次确定标准(试行)》,对公务员和机关工作人员的日常行为制定细化标准,在充分调研的基础上针对基本称职、不称职等级出台了35条细化标准。
  “基本称职”细化成14条,年度有下列情况之一的,年度考核定为基本称职等次:违反国家公务员行为规范、造成不良影响,群众反映强烈的;不依法公正执行公务或妨碍和影响他人公正执行公务,造成不良影响的;工作责任心不强,责任差错2次并造成较严重后果的;工作中办事拖拉、推诿,服务态度恶劣,违反工作程序或行政不作为等,被投诉一次,经查情况属实的;因直接责任事故造成公共财产或他人财产损失达1万元以上、3万元以下,并造成不良影响的;上班时间无正当理由经常离岗,搬弄是非,破坏团结,无理取闹,影响工作,经批评教育仍无改进的;年度考核中民主测评基本称职、不称职票总计达到40%以上(其中不称职票不超过30%)的;年度考核中量化考核得分占总分值60%以下的;平时考核中被确定为基本称职或者实行量化考核得分占总分值60%以下者,次数达到一半以上的;无正当理由逾期不归或连续脱岗超过3天或一年累计超过6天的;无正当理由一年内累计迟到、早退在15次以上的;无正当理由拒绝参加组织安排的培训,或参加培训考试不合格,经补考仍不合格的;当年受党内警告处分、行政警告处分的;其它应确定为基本称职等次的。  
  有以下21种情况之一的,定为不称职:政治素质较差,在重大政治是非问题上立场动摇,参加社会非法组织或参与非法活动的;在公务活动或公共场合散布有损党和国家形象的言论,造成不良影响的;违反纪律,组织他人集体上访的;因打架、酗酒闹事、参与赌博、迷信、色情等严重违反社会道德、妨碍社会管理秩序,被有关部门处罚的;弄虚作假骗取荣誉、待遇,或虚报、谎报成绩欺骗领导、群众造成不良影响,经查情况属实的;不依法公正执行公务或妨碍和影响他人公正执行公务,造成严重后果的;因主观原因不完成本职工作任务或达不到年度岗位目标责任要求的;因直接责任事故造成公共财产或他人财产损失3万元以上并造成不良影响的;工作责任心不强,造成重大失误或责任差错在3次以上并造成严重后果的;违反国家公务员纪律,经商办企业或参与其它营利性经营活动的;工作中办事拖拉、推诿,服务态度恶劣,违反工作程序或行政不作为等,被投诉2次以上,经查情况属实的;无正当理由拒绝参加平时考核、年度考核,经教育仍拒绝参加考核的;作风散漫、纪律松弛、上班时间经常办私事,经组织2次以上正式谈话、批评教育仍不改进的;无正当理由逾期不归或连续脱岗超过5天,或一年内累计超过10天的;因工作需要调整岗位,无正当理由拒绝组织合理安排的;年度考核中民主测评不称职票达30%以上的;年度考核中量化考核得分占总分值40%以下的;平时考核中被确定为不称职或者实行量化考核得分占总分值40%以下,次数达到一半以上的;执行公务中违反规定吃、拿、卡、要,造成不良影响,经查情况属实的;利用职务便利为自己或他人谋取不正当利益,造成不良影响的;其它应确定为不称职等次的。
  被评为基本称职等次的人员,一年内不得晋升,可调整工作或进行离岗培训;对不称职等次的人员,降低一职使用,连续两年被评为不称职等次的,辞退。公务员考核“基本都称职,优秀轮着当”的现象有望改变。
  总结国内公务员考核的实践,要提高实效性,推动政府工作,还要把握几个要点:
  (1)定性和定量方法相结合。对公务员考核主要包括德、能、勤、绩四个方面,实际操作中,这四个方面过于笼统,定性的内容过多,无论是评审组还是普通群众都难以权衡。考核指标必须量化,才能减少人为因素带来的偏差。
  (2)注重一般性与特殊性相结合。级别不同和工作岗位不同的考核要分别进行。一要做到设立不同级别的考核规范,二要对同一考核人群设立标准时既要考虑到共性,又要考虑到可能有区别的方面。考核标准设置时只有最大程度地区分一般和特殊才能保证考核达到准确、公平。
  (3)提高人事考核技术化水平。任何一个考核过程只有运用现代化的技术指导,才能提高考核的准确性。要运用多种现代管理科学的原理和方法创新考核的技术手段。
  (4)区别考核对象,细化考核标准。公务员考核办法要真正做到科学和客观,要在考核内容上下功夫。内容要具体,应建立一套以客观的职位分析为基础的量化考核标准,不同行业、不同职位和职务有不同标准,考核结果能充分体现个体差异。
  (5)考核结果的应用要加强刚性。组织目标的修正,组织计划的调整,组织人员的奖惩,都要将考核结果作为重要依据。
  (6)加强考核过程的监督。要加强对考核人员的监督,尤其要加强对负有考核责任的领导干部的监督。建议变临时性考核小组为常设性考核机构,或由专业考核机构完成考核工作,同时接受群众的监督。
  绩效管理在各国政府改革的实践中虽然效果不同、评价不一,但是,新的观念、新的管理技术的引人,无疑是我们找到政府改革更为有效方式的出路。

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