现阶段如何提高我国政府绩效审计水平

绩效审计与财务审计相比,有着显著不同的特点。财务审计主要关注是否合乎法律、法规的规定,审计范围主要是在财务收支领域,并且倾向于应用相对固定的准则。而绩效审计,关注的主要是对经济性(economy)、效率性(efficiency)、效果性(effectiveness)的审计,其范围比较广泛,不仅限于财务领域,还延伸到了非财务领域,允许并非常欢迎审计时做出判断和解释;在选择审计目标、标准、方法和审计意见等方面都相对比较灵活,没有固定的准则。在实际工作中,各国均根据自己的特点与需要开展绩效审计,使绩效审计呈现出一定程度的灵活性、多样性、复杂性。在我国,绩效审计则刚刚起步,对于如何开展绩效审计,目前尚处于探索阶段,尚未形成比较完整的理论,也还没有总结出比较系统的技术和方法。下面借鉴国内外绩效审计的理论和经验,结合我国具体的审计环境,对如何提高政府绩效审计水平进行初步探讨。

一、我国绩效审计发展现状及制约因素

(一)我国绩效审计发展现状

中国审计理论界在20世纪80年代初,中国审计制度建立不久,就开始探讨经济效益审计(或称绩效审计)问题。1984年提出“试审”,90年代初基本处于停滞状态,20世纪90年代入世以后,审计界开始对中国如何开展绩效审计,如何与国际接轨,并如何付诸实践等问题进行探讨。

近几年,在实践中,政府审计机关逐渐开始了对行业审计调查、离任审计、经济责任审计、专项基金审计及公共工程的绩效审计的实践探索,如:2001年退耕还林还草试点工程资金审计、2001年组织的农村电网“两改一同价”审计以及2002年组织的民航“一金一费”审计调查及重点机场项目审计、2002年深圳市审计局医疗设备采购审计、2005年浙江省审计厅组织对省、市、县98个财政投资建设项目的投资绩效审计,并核减工程造价3.14亿元。.严格讲,这几项绩效审计因为包含有一定的真实性和合法性审计内容而与英美等国的那种纯粹独立类型的绩效审计存在一定区别,但却接近于加拿大的综合型绩效审计,也就是中国审计署所认为的财务审计与绩效审计相结合的具有中国特色的绩效审计,这类审计主要是以查处和揭露严重损失浪费和国有资产流失为主要目的和内容的专项资金审计。审计署领导对这类绩效审计的态度和选择是“提倡搞中国特色的绩效审计,不能照抄照搬国外”。

(二)我国绩效审计发展的制约因素

尽管绩效审计在中国的实践取得了一些重要的进展,但是由于受传统观念束缚(全社会及政府部门的负责人对绩效审计工作不甚了解甚至有抵触心理)、体制的影响(行政式政府审计体制独立性差)、法规的制约(缺乏政府绩效审计法规和评价指标体系,缺乏立法支持)、理论研究的滞后、有组织的理论探讨和人才培训的欠缺、审计人员结构和素质不能适应政府绩效审计要求等等,导致我国政府绩效审计发展缓慢。因而我们应从短期和长期两个方面着手,寻求促进我国政府绩效审计发展的对策,以从根本上改变政府绩效审计发展缓慢、成效较低的现状。

目前,当务之急是我们需要从绩效审计的概念内涵、绩效审计体制、绩效审计的权限和法律依据及绩效审计的程序与方法及等方面去构建一个政府绩效审计模式的可行性理论框架,以避免审计活动的盲目进行。

二、完善我国政府绩效审计的对策

(一)建立适合国情的审计监督体制

我国现行的行政型审计体制模式是计划经济向社会主义市场经济转轨时期的产物,它在很大程度上限制了国家审计的独立性和权威性,为此应改革现行审计体制模式,使之向司法型模式发展。在司法型审计模式下,中央审计机关归全国人大常委会领导,对各级地方审计机关实行垂直领导。设立审计院,隶属全国人大常委会,与法院、检察院并行构成“一府三院”。政府审计工作重点放在公共财政和国家立法机关批准的财政支出项目上,专司对国家财政资金的审计监督。这样,审计机关与政府行政机构完全分离,而直接对各级人民代表大会负责,审计机关作为独立的经济监督部门,对各级政府及其所管辖部门和单位的经济活动进行监督;既有审计权,又有审计处理处罚权;既确保了审计的权威性,又增强了审计的独立性,更重要的是,改变了当前我国审计机关进行“权力制约”时自身权力不足或权力不能完全到位的状况,从而使审计权力真正落到实处。

(二)健全完善绩效审计法规体系

我国现行的政府审计法规体系包括《审计法》及相关法律(如与审计法配套的行政处罚法、刑法等)、审计法实施条例和国家审计基本准则等。这些规范体系存在着层次不明、界限不清、重复设置等问题。因此,要不断根据政府绩效审计中出现的新情况、新问题,继续探索和完善我国现行审计规范体系,同时,还应体现与国际惯例接轨的原则,反映国际经济一体化的要求。主要从三个层面上做好工作。第一个层面,制定《政府绩效审计法》,从立法上给予规范,维护政府审计的权威性;第二个层面,制定《政府绩效审计准则》,通过一系列的标准、规则来规范政府绩效审计的实施程序,包括计划、执行、报告、评价等方面;第三个层面,制定《政府绩效审计执业规则》,加强对审计人员的业务能力、职业素养的要求,提高审计队伍的整体水平。通过以上三个方面的努力,将政府绩效审计从法制、法规的高度上加以重新定位。

(三)规范评价标准,建立评价体系

政府绩效评价体系是由评价客体、评价指标、评价标准和评价结论等内容构成的系统,是衡量被审计单位绩效高低的尺度。我国长期以来未能形成一个统一的评价标准,给我国的政府绩效审计工作的开展带来一定困难。结合我国现阶段的审计工作水平,审计署应尽快建立一套完整的、可操作性的评价标准体系。政府绩效审计的对象千差万别,因此衡量审计对象的经济性、效率性和效果性的标准也难以统一,因此在建立指标体系时,应考虑绩效评价的特殊性,将定性评价与定量评价相结合。定性标准包括国家的法律法规,党和政府的各项方针、政策,主管部门有关规定等;定量标准应包括政府预算、计划的各项具体指标,各项业务规范和经济技术指标等。一方面将可以量化的影响绩效的因素通过设置指标的方式进行量化,以便于分析、比较;另一方面对无法量化的影响绩效的因素,可借鉴美国的做法,建立“优先实践”原则作为衡量标准。

(四)优化审计人员结构,提高审计人员素质

一是要对现有审计人员进行后续教育,提高他们的政策理解水平,既要把握宏观经济政策,又要把握微观经济政策,从而把握审计工作的方向;提高他们的法律知识水平,审计人员只有具有相应的经济法律知识,才能在政府绩效审计中游刃有余;提高他们的行政管理知识水平,把握现代行政管理过程中带有规律性的东西,加强理论修养,提高分析问题的能力;提高他们的审计技术水平,使他们精通计算机技术,并能随着计算机技术发展不断提高自身的计算机业务水平。二是借用民间审计和内部审计部门的力量,建立绩效审计专家库,实施政府审计的外聘专家制度。从而充分利用外部力量,以优化审计人员结构,弥补审计队伍的专业知识和专家力量的不足。另外,要实行严格的审计质量责任制、审计工作稽查制度和内部审计制度,以进一步明确审计人员的审计责任,制止一些不良行为的发生。

 


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