建设一个高效能的服务型政府

作为社会的公共权力主体,作为直接履行社会公共管理职能的政府,扮演着重要的角色,担负着重要的责任。按照科学发展观的要求,积极推进政府改革和政府发展,努力建设一个定位准、职能明、责任强、效率高的服务型政府,直接关系到构建社会主义和谐社会的进程和社会主义各项事业的发展,也直接关系到我们党长期执政、稳定执政之社会基础的确立和巩固。
   
胡锦涛总书记最近多次强调了建设服务型政府的意义,他指出,在我国经济已经获得了一定发展的基础上,通过服务型政府的构建,不断扩大公共服务,逐步形成惠及全民、公平公正、水平适度、可持续发展的公共服务体系,更好地实现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。十一届全国人大一次会议集中全国人民代表的意志和智慧,通过了关于深化行政管理体制改革和国务院机构大部门制改革的具体方案,这样,通过中央政府的机构及其职能的整合,我们朝着建设一个定位准、职能明、责任强、效率高的服务型政府的方向迈进。
   
服务型政府的准确定位
   
服务型政府,既是政府改革和发展的价值取向,又是建立在政府根本性质基础上的政府角色的准确定位。在现代民主政治条件下,人民主权原则是一条根本的宪法原则,从而也是一切政治结构和政治行为的依据。基于这个原则,无论是在理论上还是在制度设计上,作为执掌社会公共权力主体的政府,其权力的源泉在于人民,政府及其官员行使人民委托之权力,并以保障人民之权利为其行使权力的宗旨。这一基本关系就决定了现代民主政府必然也必须以服务型政府为其鲜明的角色定位。就是说,现代民主政府尽管仍然执掌并行使着社会的公共权力,履行着管理公共管理的职责,但是其本质是一种向社会、向人民提供服务的主体,或者说是通过管理实现服务社会服务人民的主体。现代政府在服务中实施管理,在管理中体现服务。
   
传统的政府将其角色定位为管制型政府或称统治型政府。根据这样的角色定位,政府执掌甚至垄断着社会的公共权力,并根据这种权力,与人民形成一种管制与被管制、统治与被统治的两极关系。人民缺乏公共利益的概念,缺乏对于公共事务的责任。当着社会成员普遍不关心公共事务以及淡化公共责任的情况下,政府与社会、官员与百姓之间就缺乏一种合作的基础和机制,因而执政治国、管理社会的难度就相对较大,治理的成本也就相对较高。政府与人民的“两极”分野显然不利于确立人民对于政府认同感的社会基础,同时也必然使得政府及其官员成为社会矛盾的焦点。因此,只有政府实现了其准确定位,才能形成一种政府与社会、官员与人民的合作治理结构。
   
服务型政府的职能
   
服务型政府同时还是一个确立了明晰职能的政府。在传统的管制型或称统治型政府模式下,政府往往扮演着全能政府的角色,社会的一切领域,人民的一切事务,当属政府所辖。换而言之,只要政府高兴,只要政府愿意,政府可以对社会的任何社会资源进行权威性分配,可以就任何社会事务作出权威性决定。现代民主政府强调政府的服务型角色定位,从而也就决定了政府职能及其作为的有限性。
   
构建社会主义和谐社会既是对我们党的执政能力提出的新的课题,也是对我国政府职能转变提出的新的要求。在过去一段时期的改革进中,我们按照市场经济的要求,实现了政府职能的根本性转变,即由计划经济体制下的政府职能转变成了市场经济体制下的政府职能。应该说,正是政府职能的转变,才推进了市场经济体制的建立并促进了社会经济的发展。在社会经济管理领域,政府从直接管理到间接管理,从微观管理到宏观管理,从“运动员角色”到“裁判员”角色,等等,都有非常明显的转变。但是,不可否认的是,迄今为止,政府在其角色定位和职能定位方面,依然存在着由于长时期计划经济体制以及与此相适应的政治体制给其留下的深刻的烙印。政府职能方面所存在的这些问题,是我国社会进一步健康发展所需要解决的根本问题,从而也是构建社会主义和谐社会所迫切需要解决的重大问题。
   
明晰服务型政府的职能问题,有必要指出两个基本的视角:
   
一是,突出政府公共服务、社会管理的职能。党的十六大以来,党和政府明确规范了政府职能的四大领域,即经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。多年以来,应该说我们在经济调节、市场监管方面已经发挥了积极的作用,也已经取得了很多成功的经验,在此基础上,我们的政府依然需要切实履行好这方面的责任。但是另一方面,相对而言,政府在履行公共服务和社会管理的职能方面还有很大的空间。而且根据建设服务型政府的要求,政府更需要突出公共服务和社会管理方面的职能。正如胡锦涛同志所指出的:建设服务型政府,首先要创新行政管理体制,把公共服务和社会管理放在更加重要的位置,努力为人民群众提供方便、快捷、优质、高效的公共服务。
   
二是,既要明晰政府在整体上的职能领域特别是重点领域,实现政府与社会的横向分化,也要明晰不同层级间政府的具体职能领域特别是重点领域,实现政府职能的纵向分化。不同层级间政府的职能分化问题,过去我们关注不够,即使有所涉及,大多也只是一般地论及关于中央与地方的关系问题。在我们今天强调建设服务型政府的进程中,政府不同层级的职能分化问题应该引起足够的重视。
   
加强政府的公共服务和社会管理职能,除了一般意义上的政府职能转变之外,还需要从政府层级的角度,来理清不同层级政府之间的事权和财权关系。在我国现在的政府管理体制下,政府层级间职能不清责任不明的问题、政府层层截留利益的问题,已经对政府职能的有效履行乃至于对社会的健康发展,都带来了直接间接的影响。笔者认为,政府职能纵向分化的基本原则:一是,层级越低的政府,就越应该贴近社会,其职能领域就越应该偏向于社会事业和社会管理;而层次越高的政府,就越应该为政府管理制定必要的标准,并提供必要的财政保障。根据这样的原则,在经济调节、市场监管、公共服务和社会管理的四大职能中,应该充分体现不同层级政府对于这四项职能的不同程度的责任。二是,对于涉及到公民宪法权利方面的政府职能,如基础教育、公共安全等等,当有中央政府履行。中央政府可以通过制定标准、组织监管、财政补助等管理手段,来保障公民宪法权利的一致性和统一性。在政府职能纵向分化问题上,有必要探索建立严格意义上的公共财政体制,以奠定不同层级间政府切实履行好相关职能的公共财政基础。通过建立科学合理的公共财政体制,改变目前这种政府层级间“分灶吃饭”的现象和层层截留利益的问题,将事权与财权有机地结合起来,以职能的履行作为获得财政权的基础,当有助于推进服务型政府的建设。
   
服务型政府是一个能够负起责任的政府
    
服务型政府既是定位准确的政府,又是职能明晰的政府,更是一个能够切实负起责任的政府。根据服务型政府的一般政治逻辑,所谓政府责任包含着两个层面的意义:一是积极的意义,即是说,政府应主动担负其职责范围内的所有职能及其责任,没有或者未能切实地履行其应有的职责都属于不负责任的表现。二是消极的意义,主要是说,政府应承担因为其没有或者未能切实地履行其应有的职责而导致的一切不利后果,包括国家或者人民通过法律规定的途经对其进行的质询乃至罢免。
   
    在建设服务型政府的进程中,向社会和人民提供基本公共物品是政府作为以及政府责任的一个非常重要的领域。所谓公共物品,主要是指为社会成员所必需、但又不能通过市场领域获得消费权益的非排他性和非竞争性的物品。在不同的国家以及不同的历史条件下,基于不同的生产力发展水平以及不同的政治理念,公共物品从来就有不同的范围,但是,对于一个现代国家来说,对于一些物品的公共物品性质,也有普遍的共识,如国防、教育尤其是基础教育、公共安全、道德秩序等等。因此,在这些领域,政府应当承担起切实的责任。胡锦涛同志指出,建设服务型政府,根本目的是进一步提高政府为经济社会发展服务、为人民服务的能力和水平,关键是推进政府职能转变,重点是保障和改善民生。要按照全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居的要求,围绕逐步实现基本公共服务均等化的目标,逐步形成惠及全民的基本公共服务体系。在这里,胡锦涛同志指明了我国政府当前所要提供的公共物品的基本领域及其原则目标。胡锦涛同志还指出,要推进以公共服务为主要内容的政府绩效评估和行政问责制度,加快法治政府建设,全面推进依法行政,依法规范政府职能和行政行为。这为政府的责任制度提供了政治基础和法律基础。
   
服务型政府是一个高效能的政府
   
在职能明晰且具有强有力的责任体系保障下,服务型政府应当是一个高效能的政府。政府管理是一种集价值、知识、智慧和技艺于一体的工作,既需要科学合理的制度、程序和设计,又需要特定的人力资源和物质资源的投入。因此,按照民主执政、科学执政、依法执政的要求,积极探索政府有效管理的途经,应该是建设服务型政府的必要路径选择。在宏观原则上,提高政府管理的效率也有两个方面的思考角度:一是,政府作为履行公共管理职能的直接主体,应通过其制度创新以及管理能力和管理水平的提高,以此来提高政府管理的能量和效率;二是,政府有必要扶持社会团体及社会成员,培育社会“自组织”的发育和成长,以提高社会自我管理的意识和能力。
   
如前所述,在传统的政府管理模式下,政府与社会、官员与人民形成的是一种“两极”态势和结构,政府是公共管理的唯一主体,人民在公共管理中始终处于消极被动的地位。在这样的结构下,提高政府管理的效能是非常困难的。要从根本上提高政府管理的效率,不仅需要政府的能量,而且更需要依靠社会及其人民的力量,需要整合所有社会管理资源,形成一种政社共治、官民协同的政府管理格局。在某种意义上说,提高政府的管理能力和管理水平,其关键之点不仅在于政府自身如何如何实现制度创新、如何如何积极作为,更为重要的还在于提高“动员和组织”人民的本领,在于发现和利用社会资源以协同执政治国的本领,在于确立一种“政社共治、官民协同”的政府管理新体系。
    
(作者为复旦大学教授、中国政治学会副会长、上海市政治学会会长)


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