摘要：国外政府绩效评估研究起步较早，主要集中在政府绩效评估的理论内涵、评估指标与模型、评估推进方式以及绩效改善与提升对策四个层面;而国内政府绩效评估研究虽然起步较晚，但起点高、发展势头良好，逐步从通论介绍性研究转向本土化专题研究，侧重对政府绩效评估微观技术层面的研究，总结反思性研究也初见端倪。深化政府绩效评估研究，要加强对政府绩效评估一般规律与特殊规律、以绩效改善为核心的政府管理创新对策以及政府特色项目管理绩效评估的研究。
关键词：政府绩效评估;理论回顾;发展前瞻
一、国外政府绩效评估研究的基本层面
梳理国外研究文献，可以发现，国外的政府绩效评估研究起步比较早，历史也较久远，取得的著述成果相应较多，其研究主要集中在四个层面：
1 关于政府绩效评估理论内涵的研究
国外对政府绩效评估的研究，是从界定其基本内涵人手的。那么，什么是政府绩效评估呢?肯尼斯，普尼维特(Kenneth Prewitt)(1980)认为：政府绩效评估是根据管理的效率、能力、服务质量、公共责任和社会公众满意程度等方面的判断，对政府公共部门管理过程中投入、产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定和划分等级。美国的《1993政府绩效结果法案》也对政府绩效评估做了说明，认为政府绩效评估是一种评估方式，通过客观的测量和系统的分析，确定联邦政府的项目是否达到预定目标的程度和方式。Harry(亨利)(1999)则给出了一个更为让人信服的定义，他认为政府绩效评估就是基于服务或者项目的结果和效率的常规评估。它至少有三个方面的目的：(1)为每个计划的绩效指标提供基准价值以及提供必要的行动;(2)为指标提供历史数据，使得每一个需要测量的选项有所比较;(3)为工作进展是否符合战略计划目标提供主要结果指标的数据。与之不同，克罗伊哥·弗汀(Craig Foltin)(1999)认为：政府绩效评估是确定纳税人资源是否有效的用于服务和行政管理项目的过程。这包括了数据的收集和分析，标杆和谨慎的预算设定。其中，标杆是十分必要的，因为它为政府测量或者判断绩效提供标准和参考，而预算管理、计划和沟通，也同分配和使用政府资源一样重要。
2 关于政府绩效评估指标与模型的研究
对政府绩效评估指标与模型的研究，是国外政府绩效评估研究的焦点所在，呈现出百花齐放、仁智互见的局面。20世纪80年代初，英国雷纳爵士负责的效率小组提出了“三E评估模型，即建议在财务管理改革中设立包括“经济”(economy)、“效率”(efficiency)和“效益”(effectiveness)在内的“3E”评估指标体系，此后，该模型逐渐发展成为西方国家实施公共部门绩效评估的基本模型。1992年，哈佛商学院的罗伯特，卡普兰和大卫，诺顿又从企业发展的战略出发，开发出一种绩效管理的平衡计分卡(简称BSC)。该平衡计分卡从财务状况、顾客服务、内部流程、学习与发展四个层面来评估企业业绩，取得了很好的效果。随后不久，该模型被引入政府绩效评估，发挥了良好的作用。2000年，美国的瑞辛和马祖奥等人首次将顾客满意度指数应用于地方政府绩效评估，构建了政府的顾客满意度测评模型，并对纽约市政府的顾客满意度指数进行了测量，进而拓宽了政府绩效评估指标与模型研究的视角。此外，以美国希拉丘斯大学马克斯韦尔学院帕特丽夏，英格拉姆教授为代表的部分学者，从管理能力的视角设计了政府绩效的评估模型，主要反映在美国联邦政府绩效项目(Covernment Performance Project;简称GPP)中。近些年来，欧洲行政学院也提出了自己的绩效评估模型——通用评估框架(CFA)，该框架内含促进(enables)和结果(resuhs)两大要素，共9个主要指标(criterion)，其中领导力、人力资源管理、战略与规划、伙伴关系和资源、流程及变革管理属于促进要素，员工结果、顾客/公民结果、社会结果和关键绩效结果属于结果要素，9大指标又包含有27个次级指标(sub-citerion)。
3 关于政府绩效评估推进方式的研究
就如何推进政府绩效评估，不少发达国家的学者和相关机构可谓绞尽脑汁，提出了许多独到的见解。英国的审计委员会曾按照1999年地方政府法和2001年政府白皮书，在原有的最佳价值体系及地方政府公共服务协议的基础上，为单一制议会和郡议会、区议会、消防和救援机构等公共部门，设计了一个综合绩效评估体系(Comprehensive Performance Assessment，简称CPA)，以推进政府绩效评估在实践中的应用和发展。该体系主要包括独立评价、综合评价和评价结果公布三个方面的内容。到2006年，审计委员会又根据具体的实施情况，对这一体系进行了大幅度的修订和完善，从而形成了最新的CPA框架体系。新的CPA框架体系内含单一制议会和郡议会CPA框架、消防和救援机构的CPA框架、区议会CPA框架三个部分。其中单一制议会和郡议会CPA的整体框架由发展方向评价、资源使用评价、服务评价和综合评价四个部分组成，每个部分又由设定的规则进行连接，最后通过评级的方式得出政府绩效的高低排序，如图1所示。纳姆春(Nam-Joon Chung)则在系统分析韩国政府绩效评估成功实践和成功要素的基础上，从政府创新的角度，提出了下一段推进政府绩效评估的策略：(1)以人为本。将公民放在第一位，通过在创新过程中的公共参与，积极回应公民诉求和投诉。(2)与世界接轨。为减少不必要的试错，政府应当扩大合作机会，与世界上致力于推进政府创新的国家分享创新绩效和经验。(3)进入国家创新。它强调沟通，以及组织间、公务员与公民间的合作，公民的创造性与自愿性的创新将会受到鼓励。与纳姆春(Nam-Joon Chung)不同，韩国学者宋勇(Jeong,Seon-Yong)更注意利用最新的网络信息技术打造政府绩效评估推进的“利器”。他把“娜拉商业处理系统”(BPS)引入政府绩效评估，为政府绩效评估工作提供了自动化和系统化的技术平台。就系统构成而言，“娜拉商业处理系统”操作起来比较便捷，该系统只具有任务管理和文件管理两个板块，其中，任务管理板块主要是根据功能和目的对政府事务进行分类，用以提高政府绩效信息处理的效率，而文件管理则主要是着意于提高政府文件、报告管理的效率。
4 关于政府绩效改善与提升对策的研究
对如何改善、提升政府绩效，西方国家学者更是煞费苦心，提出了不少具体的有针对性的方针和措施。如许多学者从制度设计角度来研究如何提高公共
部门绩效。他们认为，集权和分权这两种制度本身并不能带来高绩效，而一种单一的制度形式在提供某种特定服务上往往不是一种有效的方法，只有弄清不同制度的优势并区别不同的服务类型，然后将二者进行匹配，才能实现高效。如迈克尔，麦金尼斯就提倡一种混合的制度安排，对不同的公共服务领域或者同一服务的不同阶段和部分采取不同的制度设计，以达到公共服务的高效率。史蒂文，科恩和罗纳德。布兰德主张运用全面质量管理(TOM)来提高公共部门绩效。一些学者主张通过实施合同承包来提高公共部门绩效。E.S.萨瓦斯用大量确凿的证据，证明合同承包是最有效率的。他认为，合同承包给公众更多自由选择的机会，这种自由选择能够推动竞争，而竞争又能带来更多成本收益比较高的公共事业和公共服务。同时他又认识到，虽然合同承包总体上要比政府直接提供服务效率高，但这并不意味着合同承包在每一个个案上都能体现出优越性。因此，事先认真研究和权衡潜在的收益，选择适当的服务领域并在竞争条件下审慎推行合同承包，签约后进行有效监测，都是成功的关键。夏尔，德巴什从申诉机制的途径对提高公共部门绩效进行了独特的研究。他把这种申诉机制称作“混合监督”，即设立具有一定独立性的机构，受理公众对于行政机构的申诉，对行政机构进行调查、干预，以达到改善行政绩效和保护公民权益的目的。托马斯(Thomas)在《公共决策中的公众参与》中指出，公众参与能够增加公共管理所制定政策的有效性。桑德森(Sanderson I.)研究了结合组织(OECD)成员国的公共部门改革，发现这些国家构建了一种新的“公共治理”的模式，这种模式下政府规模更适度，而且特别强调绩效管理。
通过对国外政府绩效评估研究成果的梳理与回顾，笔者发现，其研究呈现出四个特点：
(1)研究对象相对稳定。国外政府绩效评估主要是着眼于对政府整体运作绩效和常规项目管理绩效的评估，都是为了寻求提升政府常规项目管理绩效的对策，实现政府使命和战略而不遗余力，绞尽脑汁。
(2)范式借鉴居于主导。其研究范式、研究方法和技术路线均源自企业管理领域。他们在研究过程中，十分注重学习、借鉴和运用企业管理绩效评估的有益成果，注重利用这些成果来推进政府管理绩效评估方法的研究与创新。
(3)时代特色比较明显。研究者比较注意根据时代发展的要求来充实政府绩效评估的内容，丰富绩效评估的指标体系和理论模型，使之充满朝气和活力。
(4)评估结果及时应用。国外的政府绩效评估研究并没有停留于评估层面，而是及时将之提升到绩效改善对策层面，注重根据评估结果来诊断政府管理存在的问题，并力求提出有针对性的对策和建议。
二、国内政府绩效评估研究的总体态势
梳理国内相关研究文献，可以发现，自2000年以来政府绩效评估研究呈现出良好的发展势头，呈现如下态势：
1 研究起步晚起点高发展势头好
一是我国政府绩效评估研究起步比较晚。西方发达国家在20世纪70年代末，就已开展政府绩效评估的研究，而我国则是在20世纪80年代中期到90年代初，黄达强、刘怡昌、彭和平、周志忍、彭国甫、左然等学者才率先开展对行政效率和行政效益的研究，当时还尚未提出政府绩效评估的准确概念，研究的条件也比较差，资料和经验都比较贫乏。二是尽管我国政府绩效评估研究起步较晚，但由于西方发达国家已有成功实践和理论研究，再加上我国学者的不懈努力，我国的政府绩效评估研究起点高，发展势头良好。
2 逐步从通论介绍性研究转向本土化专题研究
20世纪80年代中期到90年代初，由于主客观条件所限，政府绩效评估的研究集中表现为对政府行政效率的研究，而且研究多是通论性和介绍性的，研究成果的针对性、系统性、全面性比较差，研究者或是对西方发达国家政府绩效评估的理论成果与实践经验进行介绍，或者就政府绩效评估的一些概念性、内涵性的问题进行总结与概括，还尚未提出政府绩效评估中国化、本土化的宏观思路与具体对策。例如，左然对英国政府绩效评估的评估尺度、实践进展和功能作用进行介绍;黄达强则概括分析了西方国家为保证文官工作效率的制度设计;周敏凯则探讨了西方国家行政人事制度的效率性;周志忍归纳了英国公共组织绩效评估的历史背景、基本元素、主要内容以及功能定位;彭国甫对行政效率、行政效能和行政效益的内涵及其相互关系作了剖析，并对行政效益与经济效益、社会效益、行政速度的关系进行了探讨;等等。到20世纪90年代末，特别是2000年以后，随着研究条件的日益改善，以及研究者对于政府绩效评估问题认识的加深，政府绩效评估研究逐步从初期的通论介绍性研究转向本土化的专题研究。表现在两个方面：一是研究者在研究过程中，注意发现和挖掘传统中国政府管理中的绩效考评理论和思想，而不再停留于对西方国家政府绩效评估理论与实践的介绍上。如周凯对中国古代的绩效评估思想和理论进行了概括和归纳，认为：“绩效评估不是近现代才产生的，只是带上了现代社会的明显烙印而已”，实际上，管理考核早在我国秦朝就已经出现，并且，繁荣于唐朝，完善于清朝四。侯经川则总结了中国传统社会绩效考评的发展历程，并概括了传统社会绩效考评的特色。二是研究者开始对西方发达国家政府绩效评估的理论基础、文化背景予以重视，从而对这些理论和成果的普适性提出质疑，进而研究逐步从强调范式移植转向突出范式创新，关注政府绩效评估的本土化建构，力求寻找并创造有利于政府绩效评估在中国扎根、延续、发展的因素和条件。如孟华在系统分析美国政府绩效评估经验的基础上，提出在中国推进政府绩效评估必须与西方进行比较，确定经验借鉴的切入点，然后再进行基础调整，提供经验借鉴的适宜条件，走吸收与创新的实践路径。彭国甫在探讨构建中国政府绩效评估体系的基本思路时，特别强调要立足中国基本国情，不能简单移植西方国家的有关经验。
3 侧重对政府绩效评估微观技术层面的研究
对政府绩效评估微观技术的研究，即对政府绩效评估指标体系、评估方法与模型的研究，一直是我国关于政府绩效评估研究的一个重要内容。许多学者就这一问题提出了真知灼见。胡宁生、周志忍等对于绩效指标设计的基本程序(操作环境分析、绩效指标的具体化、整合过程、评估与修正)、绩效评估的内容(经济测定、效率测定和效益测定)和方法以及绩效评估要注意的问题等进行了深入细致的研究，对我国绩效评估的发展作了理论铺垫。彭学明从经济学的视角，运用投入一产出方法对评估方法进行了研究。彭国甫对行政效益测量的基本内容、客观标准、基本方法作了分析岡。李树丞、彭国甫、吴建南从管理科学与系统工程的角度对地方政府绩效信息处理、指标权重确定、评估信度与效度检测的方法作了初步的探讨和分析。福建省厦门市思明区政府与厦门大学公共事务管
理学院卓越教授率领的课题组合作，组成项目开发小组进行了公共部门绩效评估的探索。课题组汇集了管理学、经济学、数学、统计学、计算机等多个学科的研究人员，构建了公共部门绩效评估模式，设计出评估的完整程序和步骤，并成功开发出一套公共部门绩效评估软件。目前，经中国行政管理学会、国家人事部行政管理研究所、省效能办、市效能办等有关专家、领导评审、鉴定，项目顺利结题，评审专家、领导对项目成果给予高度评价，认为该项目研究在国内具有创新意义，为解决公共部门管理的瓶颈问题探索了新的路径，项目成果对推进政府职能转变，促进管理机制更新，提升政府服务质量有实质性的应用价值。
4 总结反思性研究初见端倪
政府绩效评估研究，带有原创性，但更需要对理论和实践的反思。没有反思，政府绩效评估研究就会失去生机和活力，政府绩效评估的原创性就成为无源之水、无本之木。目前，总结反思政府绩效评估发展史的研究也开始受到人们关注。如蔡立辉在反思我国政府绩效评估现状的基础上，就如何使西方发达国家政府绩效评估的实践经验能够结合我国的实际并加以本土化、如何使企业绩效评估的方法能够结合政府公共管理特征并加以制度化、如何构建中国特色的政府绩效评估体系和实施方法、如何消除政府绩效评估施行的体制性障碍等问题进行了思索，并提出了许多可贵的建设性举措。包国宪、曹西安则对我国政府绩效评估实践进行了回顾，将我国的政府绩效评估概括为甘肃模式、青岛模式、思明模式和珠海模式，并对这四种模式的本质、特点、适用条件、发展与完善等进行了解析。周志忍对公共组织绩效评估的历史沿革、主要类型和基本特征进行了总结，提出要充分关注政府角色与绩效评估、政府管理方式与组织绩效评估、绩效评估与组织使命的相关性，绩效评估中的价值取向，绩效评估的公开性与结果运用等问题。蓝志勇、胡税根对中国政府绩效评估的理论研究的发展阶段以及实践的发展历程、基本模式进行了回顾，认为中国的政府绩效评估有着重要的意义和深远的影响，同时又面临严峻的挑战。彭国甫、盛明科对我国政府绩效评估已有成绩、主要层面和基本观点进行了概括，进而提出深化我国政府绩效评估研究要重点关注政府绩效评估理论框架的构建和学理层面的阐释，基于科学发展观的政府绩效评估体系的构建与实施研究，政府绩效评估的心理因素及作用机制研究，中国政府绩效评估的科学化、民主化、法制化研究以及特定政府层级、特定政府部门和特定政府管理项目绩效评估的研究五个课题。
三、政府绩效评估研究的发展前瞻
在目前情况下，深化政府绩效评估研究，建议有关学者要重点关注以下几个方面问题的研究：
1 政府绩效评估一般规律与特殊规律的研究
政府绩效评估作为绩效评估的一个组成部分，既有绩效评估的一般规律，又有自身的特殊规律。目前，学界对这一问题的研究还比较薄弱，尚未意识到这一问题对于推进政府绩效评估的重大理论和实践意义。因此，在未来的政府绩效评估研究中，系统深入研究这些一般规律和特殊规律，必将有益于深化政府绩效评估研究，提升政府绩效评估质量。
2 以绩效改善为核心的政府管理创新对策研究
政府绩效评估作为一种管理措施，其目的在于诊断政府管理中存在的问题，为变革和创新政府管理方式与方法提供依据，进而实现政府管理绩效的“持续性改进”，而不仅仅是为绩效评估而评估，将绩效评估囿于评估层面。遗憾的是，尽管诸多学者对这一问题进行了研究，并取得了可喜成绩，但是以绩效改善为核心的系统研究政府管理创新对策还很不够。这是因为，从总体上来说，政府管理绩效改善与创新对策研究尚处于初创阶段，还有不少问题亟待进一步的研究。这些问题是：一是如何将政府管理绩效评估与特色项目管理创新结合起来的问题。即如何将政府管理绩效评估从评估层面提升到治理对策层面的问题;二是如何立足管理绩效来系统研究政府管理创新对策的问题。事实证明，单纯从政府管理创新的思路和途径来研究政府管理创新的视角是狭隘的，也是不科学的，并没有把改善和提高管理绩效作为政府管理创新的目的、依据、出发点和归宿;三是如何实现规范研究与实证研究、定量研究与定性研究结合的问题。即如何切实加强调查研究，在系统、深入调查研究中构建政府特色项目管理绩效评估指标体系，选择有效的绩效评估方法，得出切合实际的评估结论，提出科学、可行的政府管理绩效改善对策。
3 政府特色项目管理绩效评估的研究
现阶段的政府绩效评估研究多是为了适应经济社会发展的需要，经由一个快速推动程序而集结起来的学科板块群，它尚未形成自己的学术特色，也没有形成统一的广泛被接受的研究范式、研究方法和研究途径，研究视角多聚焦于政府常规项目管理绩效的评估与改善，对于政府特色项目管理绩效评估研究的关注重视不够。实际上，就现代化的政府公共管理而言，政府特色项目管理较之常规项目管理更具特殊意义，前者凸现了政府公共管理的时代特色、地区特色以及施政特色，成为政府公共管理业绩的有力证据、最好标示，后者则只是政府管理的常规内容，是特色项目管理的一个重要支持。因此，常规项目的管理绩效固然要得到重视，但更为重要的则是特色项目管理绩效的评估、改进与提升。从这个意义上说，积极推进政府特色项目管理绩效评估研究，探讨存在于政府特色项目管理之中的问题、症结及其原因，并设法找到解决这些问题和症结的有效对策，是十分必要的。 (来源：《理论与现代化》 作者：张玉亮 )
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发布: 2010-4-19 09:39 查看: 505次
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