行政体制改革与政府绩效评估研究

一、对行政体制改革基本指导思想和目标模式的探讨

    

目前,学术界流行的行政管理和行政改革理论,大多数是改革开放后在引进西方学术理论体系的基础上形成的,其中的一些观点、结论和建议难免脱离我国的实际。针对这种研究倾向,有学者提出,应建立符合社会主义发展要求、具有中国特色的行政管理学科理论体系;与此相应,我国的行政体制改革,应科学借鉴而不是照搬国外行政改革的经验,不能以西方现成的改革模式为依据规划我国的改革方向,而应从具体国情出发,从我国的政治制度出发,科学设定和划分政府权力、职责与功能,探索出符合现实需要的解决和处理政府、市场、社会三者关系的行政体制改革之路。

在我国行政管理体制改革的目标模式问题上,目前仍存在着较大的争论和分歧。有学者认为,我国行政体制改革的方向,应与市场经济和公民社会的建立相适应,政府职能应限制在最小的范围内,其目标应是建立“小政府、大社会”或“有限政府”;而有学者认为,我国是社会主义国家,在对外开放和发展社会主义市场经济条件下,我国行政体制改革的方向,应是建立有所为、有所不为的“有效政府”,特别是在当前许多领域内政府管理和服务职能缺位的情况下,更应强调全面正确履行政府职能,而不是建立最大限度地少作为或不作为的“有限政府”。

 

二、继续深化行政体制改革的重点任务

 

针对经济社会领域存在的一系列深层次问题,有学者提出,当前行政体制改革的重点,应是按照转变经济增长方式的思路,调整和优化政府的组织结构,确定政府的基本功能;适应公共需求的变化,加快公共服务体制建设和公共投资体制改革。有学者认为,转变职能,建立适度规模的政府、公共服务的政府和依法行政的法治政府,应成为整个行政管理体制改革的方向。还有学者提出,深化行政体制改革的重点,在于建立社会主义公共行政体制的模式,形成完善的政府公共管理职能体系,以规范公共权力运行为核心,建设法治政府与责任政府。另外,近期研究还出现一个新的趋向,即不少学者把行政体制改革的突破口选择在财政体制的改革上,建议通过构建面向民生的公共财政体制,推动行政体制改革的实质性进展。

 

三、对行政层级体制改革的探讨

 

在行政体制改革的一些具体领域,近年来探讨较多的是行政层级体制改革。作为行政体制改革的重要组成部分,政府层级体制改革逐渐成为学术界研究的热点。在这个领域,许多学者将视野集中于“省管县”体制的研究,探讨和分析了“省管县”体制的可行性与现实局限。有学者指出,“省管县”体制通过扩大县级政府的自主权,实现了行政和财政资源的下移,有利于发展县域经济,提高财政资金运行效率,统筹和协调城乡发展。也有学者持不同意见,认为“省管县”体制也可能会衍生一些新的问题。如全国各省区个体差异较大,实行“省管县”体制后,部分省、区级政府会出现管理幅度过宽、管理难度加大等问题;经济实力强的地级市带动县域经济发展的重要作用被忽视;易造成地方性公共产品的区域性分割、重复供给或供给不足等问题。

 

四、对政府绩效评估发展现状的分析

 

进入21世纪后,由于各级政府对绩效评估需求的不断扩大,绩效评估实践也进入了快速发展的新时期,不少地方政府逐渐探索出一些各具特色的绩效评估模式,如杭州的公民评议模式、厦门的思明模式、甘肃的第三方评价模式以及青岛模式、珠海模式等,并取得了一些有益的经验,为我国建立统一的政府绩效评估体系奠定了初步的基础。有学者提出,绩效评估已经超越了目标责任制的阶段,呈现出多元发展的态势,应充分肯定和正面评价绩效评估的现实成效。也有学者认为,目前绩效评估中仍然存在许多亟待解决的问题,特别是某些地方政府过于注重绩效评估的技术功能,而忽略了其内在价值;有些绩效评估指标体系的设计过于片面,甚至将经济业绩等同于政绩;绩效评估缺乏相应的政策法律依据等。总体来看,绩效管理还处于发展阶段,缺乏全面的绩效管理理论体系和组织体系。而且当前绩效评估中还存在一些突出矛盾:绩效评估的科学理论与传统的政绩观之间缺乏协调;绩效评估的信度要求与信息不对称的矛盾难以解决;绩效评估的单一主体难以满足多元化评估的现实需要等。

 

五、从不同角度探讨完善绩效评估的对策

 

在绩效评估的理念和价值取向方面,有学者提出,绩效评估必须建立以科学发展观为核心的绩效评估价值体系,特别是以人为本的价值、公共利益的价值、公开透明和公平正义的价值取向。在绩效评估指标设计方面,有学者认为,应体现政府职能转变的要求,参考当代各国绩效管理的成熟经验和技术,建立科学的复合型政府绩效评估指标体系,对不同部门、不同地区的指标设计要有所区别。还有学者把具体评估指标分成要素指标、证据指标和量化指标三种类型,从绩效要素结构、关键绩效指标、标杆管理、围绕专题绩效、因果关系等多个角度进行指标设计。在绩效评估主体方面,有学者提出,我国政府绩效评估以自我评价为主,评估主体结构不合理,应构建多元化的政府绩效评估主体系统,加强包括广大公民在内的社会主体对政府的评估,提高绩效评估的公信力和权威性。在绩效评估法制化方面,有学者认为,政府绩效管理和评估缺乏专门立法保障,应制定绩效评估的法律法规,使其有法可依,加强对绩效评估的监督,坚持公开、依法、分类监督的原则,用法律的形式明确绩效评估的目标、绩效管理机构职责、评估的事后救济制度等,促进绩效评估的规范化、科学化和常态化。

 

六、对行政成本现状及其原因的分析

 

关于行政成本的现状,一般观点认为,行政成本过高、增长过快,行政浪费严重,相当程度上影响了政府的公信力和执行力。有学者通过一些实证分析概括出行政成本过高的表现。例如,如果对各省级政府行政管理成本加以分析,通过行政管理费用占财政支出比重这一指标,可以发现各省经济发展水平、人口和行政面积规模、公务员规模和工资水平,与各省的行政管理成本具有显著的正相关关系。对于行政成本持续居高不下的原因,有学者指出,政府内部体制的缺陷阻碍了政府改革和自我管理能力的提升,这为行政成本的增长提供了空间;中央对地方财政转移支付制度的不完善,为地方政府成本扩张提供了机会;政府决策过程低效、决策失误的巨额损失导致行政成本的无谓消耗;公务消费数额巨大,公私不分,假公济私;豪华办公、铺张浪费和攀比严重等,都导致了行政成本控制的失灵。

 

七、控制和降低行政成本的途径

 

有学者提出,应强化节俭意识和成本观念,力戒奢侈浪费;控制政府规模,精简机构和人员,深化事业单位改革;加强绩效管理和评估,推行政府问责制;建立科学的决策机制和责任机制,减少政策失误;严格控制职务消费,深入开展反腐败斗争;进行政府创新,实现政府成本的优化配置。还有学者认为,加快推进公共预算改革是控制行政成本的重要途径。加快公共预算的民主化、绩效化、公共化、公开化进程,分别为行政成本的控制和建设节约型政府提供权力约束机制、质量控制机制、法定约束机制和公众约束机制;构建绩效预算框架,完善政府成本的考核体系,实现财政资金的全程监督,确保政府透明和高效运作。


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