平新乔:政府绩效考评应该关注十个指标


专家观点
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绩效评估指标不宜太多太细
不看一般事务而看公共服务
关注结果而非政府活动投入
目标可示以便民众监督政府

目前中国各省、区、市相继出台一些政府绩效评估体系,项目太多也太细。参考美国地方政府实行绩效预算的经验,我们认为设计政府绩效评估体系,指标不宜太多太细总体上应遵循以下原则:

绩效指标一定是关于具体的某类公共服务,而不是关于政府一般事务;不是关于下级政府对上级政府的服从程度或一致程度,而是关于地方政府如何便民,如何改进服务的度量。比如,2000年1月,华盛顿州政府首脑设定的绩效指标之一,便是让公民到机动车年检处做检时的排队时间不超过30分钟。绩效指标是具体的而不是抽象的,这才具有可度量性;它是对下的而不是对上的,这才具有便民性。

绩效指标必须含有外部性,而不是把企业、个人可以内在化的经济活动作为政府绩效的指标。政府会选择“清除垃圾”、“降低犯罪率”、“降低车祸率”、“提高水的清洁程度”等诸如此类的公共的、带有明显的外部性特征的指标,作为政府绩效的测度单位。比如,1994年,纽约州的警察局就将两年内让暴力犯罪下降25%作为其绩效目标。

政府绩效的测度应是结果关注型的,而不应是产出关注型的,不应是政府活动关注型,也不应是投入关注型的。绩效考核体系如果关注政府的“产出”,可能会发生“罚款越罚越多”,“违规率越抓越多”,“法院诉讼案越来越多”诸如此类的现象,因“产出”可能对人民福利会有负效用的。绩效如以政府活动与投入为度量,就可能导致政府劳民、扰民与资源的浪费。必须以“结果”作为政府绩效的度量,这才可以保证绩效预算起到改进公共资源的配置效率的作用。绩效只关注结果而不是政府活动与投入,这有力地时时提醒政府官员,其活动与投入不要偏离为民造福这个目标。

绩效目标必须“少、简单,且能引起最大的共鸣”。在美国各州实施绩效预算的成功案例中,绝大部分设计绩效体系的专家都把绩效目标限制在5项之内。一个地方政府如设定几十项绩效目标,会使自己失去主要努力方向,也会使公众因政府目标太多而摸不着头脑。

绩效目标必须既具有挑战性,又具有实现的可能性。选择公众关注的目标作为政府绩效目标,这有助于政府赢得民众的支持。但即使是以具有挑战性的目标作为政府绩效的目标,这种选择也须体现政府机构的执政能力与应对挑战的技能。2005年美国麻省选择治理查尔斯河的水污染作为其绩效目标,这一开始超出了大多数人的想象,但州政府当局让这一目标变得非常现实可行,他们只选择查尔斯河的有限段落进行治理,着重改善约10英里河段的水质,这就使其有可操作性了。

绩效目标必须是公众可以看得见的。这样,既可以让公众对政府的公共服务效率给予公平评估,也有利于政府随时与别的机构、中介、公众进行沟通。绩效目标是可示的,政府就随时处于民众的监督之下。

按上述原则,我们认为,在设计中国地方政府绩效体系时,应主要关注以下10个指标:社会治安,如降低犯罪率的指标;提高基本教育的覆盖率,如降低文盲率;基本的医疗保障覆盖率;环境洁净要求,如一级天气率;基本的交通服务指标,如降低城市交通拥堵程度降低车祸率等;公共卫生指标,如污水、垃圾处理指标;降低失业率与待业率的指标;人民生活改善的指标,如弱势群体生活改善的指标;政府对经济减少干预的指标,如让企业注册登记时间减少的度量,降低企业税外杂费负担的指标,以及企业对政府满意度的指标;安全生产的指标,如降低矿难率,降低重大事故发生率。

当然,地方政府应该继续重视和加强基础设施建设。不过,对政府进行的基础设施建设投入应该严格考核,建立起专门的预算。


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