作者：刘昭博
― 以政府内部财产权(property right)为分析途径
摘 要**
虽然政府有接受绩效评估的责任与义务，但自威尔逊(Woodrow Wilson)倡议「师法企业(Businesslike)」强调行政效率始，至1992年美国由副总统高尔(Al Gore)领军从事「国家绩效评估(National Performance Review)」止，并未有一套众所公认，完全足以「评价」政府产出的评估机制。
另外一方面，论者批评当代官僚体制因为缺乏「市场性」，在没有竞争机制的情形下，没有政策效能意识、行政效率低落，以及公务人员贪污渎职情事不断。而主张「企业型政府」理论学者，更认为政府应该引进企业管理方式，建立内部市场机能、缩减政府规模、简化行政程序、鼓励业务签约外包，以提升行政效能与效率。更有进者，部份学者检视1980以降英、美行政改革经验后，认为应该重新思索政府的角色，强调政府应该全面退出不擅长的领域，以减少资源的错置与浪费。前述的批判皆属允当，也确实是当前政府组织形式所反映的病像。然而批判虽然中肯，也确实切中问题核心，但为何提不出一套救病的万灵药方?为何众多行政改革的结果多是「名不符实」?
针对上述问题，本文以为「政府」的问题的焦点应该从「政府哪里做不好」转向「政府到底做了什么」、「如何做」，以及「做的结果是什么」，藉由研究政府的「绩效评估」机制，彻底检讨整个行政流程，以掌握整个行政机制失灵问题所在。
故本文的核心论题在于:
第一、政府绩效如何评估?
第二、 效评估如何影响信息回馈以产生「知识」?
第三、 效评估对政府知识管理的影响为何?
第四、 如何透过绩效评估改善政府的知识管理工作?
为解答(或者部份回答)上述问题，本文将藉由经济学有关财产权的定义，将绩效评估界定为一种「划定机关财产权」的活动，并将绩效评估所诱发信息回馈所产生的「知识」视为一种机关的「私有财产」，以分析绩效评估对机关知识管理的影响。
壹、前言:政府的两难
当政府由皇室财政机构，转变为以人民税收为财源的民主行政体制时，政府就开始背负人民对政府的绩效要求。虽然政府有接受绩效评估的责任与义务，但自威尔逊(Woodrow Wilson)倡议「师法企业(Businesslike)」强调行政效率始，至1992年美国由副总统高尔(Al Gore)领军从事「国家绩效评估(National Performance Review)」止，并未有一套众所公认，完全足以「评价」政府产出的评估机制。
另外一方面，论者批评当代官僚体制因为缺乏「市场性」，在没有竞争机制的情形下，没有政策效能意识、行政效率低落，以及公务人员贪污渎职情事不断。而主张「企业型政府」理论学者，更认为政府应该引进企业管理方式，建立内部市场机能、缩减政府规模、简化行政程序、鼓励业务签约外包，以提升行政效能与效率。更有进者，部份学者检视1980以降英、美行政改革经验后，认为应该重新思索政府的角色，强调政府应该全面退出不擅长的领域，以减少资源的错置与浪费。前述的批判皆属允当，也确实是当前政府组织形式所反映的病像。然而批判虽然中肯，也确实切中问题核心，但为何提不出一套救病的万灵药方?为何众多行政改革的结果多是「名不符实」?
针对上述问题，本文以为「政府」的问题的焦点应该从「政府哪里做不好」转向「政府到底做了什么」、「如何做」，以及「做的结果是什么」，藉由研究政府的「绩效评估」机制，彻底检讨整个行政流程，以掌握整个行政机制失灵问题所在。
故本文的核心论题在于:
第一、政府绩效如何评估?
第二、绩效评估如何影响信息回馈以产生「知识」?
第三、 效评估对政府知识管理的影响为何?
第四、 如何透过绩效评估改善政府的知识管理工作?
为解答(或者部份回答)上述问题，本文将藉由经济学有关财产权的定义，将绩效评估界定为一种「划定机关财产权」的活动，并将绩效评估所诱发信息回馈所产生的「知识」视为一种机关的「私有财产」，以分析绩效评估对机关知识管理的影响。
壹、政府的绩效评估机制
一、 绩效评估机制的意涵与类型
(一) 绩效评估的意涵
有关「绩效」定义繁多，由减少成本到收益增加，都可当作评估组织绩效表现的标准。但本文将政府「绩效」界定为「政府投入资源用以产出政策的表现」。由此引申出两项意涵：其一，「政府必须投入资源以换取政策产出，因此政府绩效应包含投入成本面」；其二，「政府投入资源的主要目的，在于换取政策产出，因此绩效应包含投入成本所转换的效益」。
虽然上述定义与一般私人企业之绩效定义大同小异，但若细究其内涵，则可发现政府与企业在本质上的差异。以「投入成本」面而言，企业投入的成本主要是仰赖企业过去的收益、业主与投资人对企业营运能力评价后的「增资」(透过董事会或买股票)，以及转换自「公共领域」的社会成本投入 ，无论投入的内容为何，企业都需经过评价后，决定投入资源的程度与用途。
政府在投入面虽以「年度计划」及「前年度决算」为基础，在考虑各种经济指标因素后，编制年度预算，决定公共服务投入成本。虽然机关绩效表现多少会影响下年度预算，但两者并无强烈相关性。
比较企业与政府在投入面的差异，吾人可以发现，企业的绩效表现将直接影响企业未来能够投入的成本，然而政府的绩效表现却未必影响未来投入的成本，甚至在保障「基本服务水平」的前提下，政府还可藉以扩张预算。
其次，就产出面而言，企业的绩效表现可以透过市场交易转换为货币，不仅可作为量化比较的标准，更可将绩效换算为市场价值，以判断企业目标的达成度。反之，政府绩效虽可透过量化方式表达，但因缺乏比较基准而无法估计真正绩效的价值。
由于绩效评估机制无法真正评估出公共服务产值，因而无法作为政府下一阶段施政参考，也迫使政府必须以「投入成本」的执行率，作为衡量政府绩效的标准，导致政府在编制预算投机与执行时浪费。
(二) 绩效评估的类型
在比较现行主要的政府绩效评量方式后，政府绩效评估大致可以分为下列几种:
1. 若以预算执行程序做分类依据，可分为「事前」、「事中」及「事后」。事前评估多配合单位预算与前年度机关绩效考评同时进行，目的在方便决策者排定资源配置的优先级；「事中」评估则是为控制重要政策执行情形而做评估，以期即早发觉问题；「事后」评估则是针对计划效益及执行绩效做评估，通常会伴随审计单位的决算审查，也各机关最重视的评估之一。
2.若以服务对象为分类依据，可分为「服务质量奖」与「经营绩效评估」两大类。「服务质量奖」主要是结合「标竿学习」及「使用者满意度」的精神，针对基层行政人员在面对不特定服务对象时之表现所作的绩效考核；「经营绩效评估」考核则是评估公营事业对消费者所提供之服务质量。
3.若以计划为分类基准，则可分为「计划绩效评估」与「机关业务评估」。「计划绩效评估」为顾及计划完整性，将重要计划自规划到完成，以及完成计划需用之所有资源，皆纳入评估范围的绩效评估机制，以计划达成「政策目标」为评估基础，确保计划的完成；「机关业务评估」则是针对机关一般性例常业务的绩效评估，目的在确保机关确实执行业务。
4.以财务为分类标准，则可分为「岁出执行绩效评估」、「岁入执行评估」及「财务运用绩效评估」三类。「岁出执行绩效评估」最为常见，主要是以「预算执行率」及「决算审查」两项评估方式为主；「岁入执行评估」则是针对机关执行税收能力的评估，以「漏税率」、「行政罚锾执行率」最为常见；「财务运用绩效评估」，则是新兴的财务型绩效评估，目的是针对机关是否针对收入与公积做最有效的财务运用做评估，希望提高机关对财务管理的重视，以增加公库收入，目前以公立医院及公营事业单位的「基金绩效评估」最为常见。
5.以机关和个人来分，可分为「机关考评」跟「个人考绩」。前述各种绩效评估都是以「机关」为考评对象，皆可列入「机关考评」的项目；「个人考绩」则是以行政人员个人的绩效表现为考核标的。
6.以绩效评估的基准可分为「单一年度计划评估」与「经常性绩效评估」。单一年度计划是为因应年度新增计划所作织绩效评估，因该计划属新增业务，并无前案作为比较基准，过多采项目评估方式办理；「经常性绩效评估」则针对各机关执行业务情形做「时间回朔式」的比较分析，以掌握机关执行业务时有无做持续的改善，目前以事业单位的绩效评估最为常见。
7.以绩效评估从事的人员，可分为「委员会制」与「部内制」。机关为求绩效评估的专业与客观，邀集外界专家学者组成评估小组，即属「委员会制」；若由机关内部组成督导小组，或由独立评估机关从事评估工作，即属「部内制」。采「部内制」的理由，在于机关为确保业务机密，兼顾考核效率与专业性；至于采「委员会制」的用意，则是针对一些专业性过高，或者政治争议性较大的案件，邀集外界专业人士参与，以兼顾专业及客观公平，唯评估工作可能没有效率，甚至有「泄密」之嫌。
上述分类方式只是方便吾人理解政府的主要绩效评估主类，政府实际从事绩效评估时，多半采用混合式的绩效评估，混合多种评估方法，以因应政策目标及机关业务特性之需要。
但若细究政府绩效评估的种类，可发现政府绩效评估的目的不外对「期程进度」、「经费」及「组织资源」三项要素的掌握。掌握「期程进度」的目的，在于控制公共服务递送至「服务对象」的时限，通常是议会监督的焦点，而期程安排也与行政首长的任期息息相关。
「经费」则是当代民主政治体制制度设计的产物。私人企业多将经费列入组织资源，由企业依需要管理应用。但未避免政府随意征税、滥用经费，法律明定政府各项经费均需于年度开始时编列，经费支用也须遵守法定程序，最后支用情形还须列入决算书，剩余款缴库。因此，「预算执行率」往往成为评估机关绩效的重要指标，也是议会对行政部门「课责」的重要依据。
掌握「组织资源」，是当代政府的重要课题。官僚制专业分工的制度设计，固然提高专业效率，但也造成官僚制内部的「本位主义(departmentalism)」盛行。本位主义造成机关间资源的竞逐与重迭浪费。例如环保局和工务局重复购买推土机、各机关花费巨资购买服务器等。此外，为确保重要计划执行，政府将根据「项目管理」之精神，将计划执行所需组织资源接纳入绩效考核的标准，以确保基本程度的资源整合。
由以上讨论，吾人可进一步检讨政府从事绩效管理的目的，以及其产生的「衍生效果」为何。
贰、绩效评估的功用
简而言之，「政府从事绩效管理的目的，即在确保有限的资源得以获得最佳的利用」。此定义具有规范上之正确，但非事实之确证。就实务观点而言，绩效管理的功用主要有三个层次:
(三) 法律层次
1. 依据民主政治的原则，政府任何用度皆需按照法定程序，绩效评估通常作为预算数字的解释与说明，以帮助监督机关审查政府用度是否符合法规。
2. 为作为人员升迁与奖惩的依据，通常政府皆以法令规定部份业务必须从事绩效评估。
(四) 政治层次
1. 民选行政首长希望透过绩效评估以确保其政见得以实践，并作为对外宣扬政绩的基础。
2. 议会要求行政部门从事绩效评估，以辅助议员专业监督之不足。
3. 为确保计划在预算年度内完成，必须透过绩效评估随时掌握进度。
4. 以绩效评估响应外界疑虑，确保政治要求得以最有效的响应与解决。
5. 透过绩效评估确保政府内部决策权力的完整，让首长享有完整的决策信息与政策目标决策权，避免基层人员「阳奉阴违」。
6. 透过绩效评估达到政治参与的效果，例如邀请各界团体代表担任评估委员会成员。
(五) 经济层次
1. 机关首长希望透过绩效评估将资源做最有效率之配置。
2. 确保计划执行过程中之组织资源完整性。
3. 确保机关以最有效，或者至少有效的方式执行业务。
4. 控制经费与工作进度，以免行政人员在执行时，故意膨胀经费或拖延期程。
5. 透过绩效评估，希望达到改进作业方式，产生信息回馈效果。
法律层次与政治层次都属于规范面，虽是绩效考核的功用，但属「衍生功用」，并非绩效评估原始的设计目的，因此本文关注的重点为绩效评估的经济层次，特别是绩效评估所产生的信息回馈效果与知识创新，因为无论是资源配置还是执行效率的提升，都需仰赖行政人员运用其专业知识，不断从事改进工作，才能发挥绩效评估的正面效果-提升行政机关的行政能力。以下本就将针对绩效评估的信息回馈效果进行讨论，并提出以「产权」观点」解释绩效评估的深层意涵。
二、 绩效评估的信息回馈效果
绩效评估不仅「帮助组织掌握资源配置与工作进度，更重要者，可以增进组织改进作业方式与知识创新」。「好的点子，永远来自组织内部」，而创新不是凭空产生，而是对执行过程不断反省、试误，并对环境变迁作出因应的成果。
如果不是中世纪欧洲黑死病的盛行，导致对于生产力的需求增加，也就不会产生后来的工业革命。同样地，如果不是对于计算机硬件不断改善，吾人也无法享受科技的便利。
因此，就绩效评估而言，其制度设计可产生两种策略选择:「保持优势渐进改善」，「终止劣势困境」。如果绩效评估的结果是「正面」的，机关将因「荣誉心」而保持目前作业方式或在现有基础上做「渐进式改善」，也可能增加劣势项目的投入。如果是「负面的绩效评估结果」，则机关可能改进错误作业方式，或者学习表现优异机关的作业方式，创造新的作业方式，或者中止业务退出下次绩效评估，相关策略选择图示如下:
不管选择何种策略，机关都将检讨现有的资源配置与作业方式，以期望在下次绩效评估时可以得到「正面的评估结果」。机关在检讨的过程中，如同从事知识制造与生产活动，过程中所累积的知识，将是诱发创新的动力来源，这也是绩效评估所形成的信息回馈效果。
虽然绩效评估可以产生信息回馈，但是这些被「生产」出来的知识，如何被使用与管理，则必须透过经济学有关「财产权(property right)」的观念加以理解。
三、 绩效到产权的过渡
官僚制的特色之一，就是专业分工。由于官僚制的权威来自「合法性」，因此官僚制内部各机关的分工原则，主要是根据专业考虑后的法规制度安排。然而法令所规范的分工，仅是划定组织内部的「管辖权」范围，并没有划定机关间的「财产权」范围。「管辖权」与「财产权」的最大差异在于，「管辖权」只规范机关管理的业务项目，但并未将资源使用与交易的权限授予机关，也未赋予机关利用资源获利的能力。但是透过绩效评估却间接促使「财产权」得以部份实现。
绩效评估对「财产权」形成的贡献在于:
甲、 划定机关的产权范围
如以法规划定机关权限，则将发生机关间「互推工作」情事。依据党思(A. Downs)的研究，「在不增加工作的前提下，机关将寻求预算的最大化；如果工作因而增加，机关将能可减少预算。」(Downs,1967)因为法规仅是根据单一局处的专业性为划分考虑的基础，并未考虑实际执行业务的意愿与能力。
以台北市政府为例，市有土地的主管机关是财政局，但是整理都市计划与土地使用分区管制的机关却是都市发展局。就财政局的立场，只希望做好保管的角色，因此其所选择的策略多半只有买卖或租赁；但是都市发展局基于整体都市开发构想，可能建议联合开发、只租不售、委托经营开发等管理策略，因此就经济的角度而言，将台北市市有土地的「财产权」交由都市发展局管理，可能会带来更多收益。
绩效评估则提供一个移转「财产权」的机制。「财产权」管理良善的机关，必然容易在绩效评估中得到正面的评价，进而强化其对「财产权」管理的正当性，也鼓励机关更乐于「正确」使用资源。至于在评估中，评估结果「负面」的机关，如需保有「财产权」管理的正当性，就必须学习「正确」使用资源，甚至发展与管理良善机关间的合作联盟关系，以习得正确管理方法，如果无法实在无法克服，机关可能选择放弃该项业务的「财产权」，由其它更有能力的机关代为经营管理。
因此，绩效评估虽然不如法规直接划定机关的权限，但却在实际运作中，界定机关实际「财产权」行使的范围。
乙、 促进组织资源的整合与交易
绩效评估可以促使机关重新检讨组织资源配置的情形。如前述策略，机关可能增加原本强势项目的资源投入，以维持持续改善工作，也可能对于劣势项目增加资源投入，以避免再度因评估结果不彰而遭受惩处；另一方面，机关对于绩效评估负面而难以改善的劣势项目，可能考虑将业务(含资源)让渡给有意愿接手机关(或者首长指派有能力机关接手)，或者干脆终结该项业务 。
因此绩效评估可以弥补「公共选择理论(public choice theory)」在解释政府为何扩张预算上之理论不足。在没有绩效评估的压力下，预算形同「公共财」，机关只会追求预算极大化(再不大量增加工作的前提下)，而不会主动追求预算使用的最佳化。但是绩效评估却迫使机关必须在特定的条件下，使用资源达成目标，在此情境下，预算不再只是「公共财」，反而形同机关的「私有财产」。
绩效评估促使机关更加「精确的计算」本身的资源与优劣势，并且寻求业务连同资源的整合与交易。然而这种资源的整合与交易只是「表象」，因为各种整合与交易行为都是「深思熟虑」的结果。这种深思熟虑源自基层人员与管理人员对绩效评估结果与问题现况的响应。因此，机关任何的策略选择都将伴随着行动方案，而选择的原则与行动方案，就是机关以绩效评估回馈的信息所产生的「知识」。
丙、 促使机关将知识视为机关所有的财产
绩效评估反复的次数越多，机关所累积的「知识」量与质也将随之提升 。这种「知识」可能化为机关内部的作业规范，成为「外显的知识」；另外一部分则可能内化为执行者个人的经验与机关的行政文化，转为「默会的知识」。
但无论是何种知识，机关或个人都将视为是独享的「财产」，除非从事利益交换，否则不轻易传授他人，以免影响本身在绩效评估中，所占据的优势地位，观察新机关成立过程，最能发现此种现象。当新机关成立后，旧机关往往将评估后不要的业务和资源移转给新机关，但移交的内容仅包括法定档案数据与器物预算等，详细的作业方式、人际网络、外部资源等，都不会移交给对方。
当机关将知识当作私有财产，就将对政府知识管理产生相当的影响。本文将进一步加以阐述。
贰、 绩效评估对政府知识管理的影响
自从「知识经济」成为全球化趋势后，如何从事「知识管理」就成为公私部门共同重视的焦点。知识管理主要是以「创新」为立论依据，希冀透过信息科技与管理方法的运用，达到创新的效果。
但就政府从事知识管理之目的有三:第一，建立制度化的作业规范，避免「人去政息」(这是推动TQM的原因之一)；第二，希望透过使用信息科技，帮助行政人员从事档案管理与数据分析，以提高知识的使用；第三，借用各种管理方式，激发行政人员从事创新，并促进知识的累积与散布。以下就将探讨绩效评估所建立的知识产权，对于政府知识管理的影响。
一、 知识管理的意涵与管理方式
知识管理具有两种意涵:「建立制度化的作业规范」，以及「鼓励人员利用知识从事创新」。曩昔政府面临的难题之一，就是「人去政息」，一旦业务娴熟者离开职位，后继者往往无法达到前任者的处事水平，机关因此所受损失更不知浩凡。
其次，执行者固然业务娴熟，但缺乏系统性的知识整理与交流，仅能在有限的范围内，就工作技巧不断改善，且如果缺乏绩效评估机制配合，改善的效率通常偏低。主管人员掌握综观的知识，虽然有创新诱因(可以升官或掌权)，但掌握的知识过于抽象简化，难以化为确实可行的方案 。因此需要建立一套管理知识的机制，以帮助机关成员减少错误并有助创新。
在民间企业已有一套完整的知识管理工具与方法，但在政府机关仍属草创阶段，多数知识管理方法皆直接引用企业的作法，并稍作修改，且多数政府知识管理方案仍在实验摸索，因此在作法上，本者仅能参考国内的作法，做一简单的条列:
(一) 信息搜集
1. 委请专业机构从事组织诊断。
2. 系统性绩效评估(成本效益分析)。
3. 机关成立工作小组发掘问题(类似质量小组)。
4. 鼓励员工提案(员工参与建议制度)。
(二) 策略发展
1. 标竿学习，透过绩效评估诱导学习风气。
2. 团队建立，打破本位主义。
3. 建立「知识发展」项目，鼓励机关内部进行自我绩效评比。
4. 发展学习型组织，活化学习机能。
5. 朝向「智价(knowledge and value)」组织。
(三) 组织设计
1. 增加专业人士占官僚人员比例(特别是在研究发展部门)。
2. 将业务相近之三至五人为一组，建立机关内部工作群组，打破个人只专精本身业务局面。
3. 各机关内部成立「质量小组」，主管人员亦需参与，共同讨论改善服务质量。
4. 落实文件档案机制，不仅只关注公文建档，更要求工作相关资料均须列入业务移交项目。
5. 机关内设置专责研发单位，并安排机关内人员轮流调任研发工作 。
6. 重大事故或危机处理任务编组时，刻意将业务性质相关机关编在同组，甚至强迫不同机关人员交互编组。
(四) 信息科技
1. 建立机关内部信息网络，方便人员间之讯息交流。
2. 推动业务电子化，利用计算机科技不占空间又可储存大量数据的特点，建立业务数据库。
3. 将各种申请表单与报表上线，透过因特网供机关内外人员填写表格，并方便浏览数据内容与填报结果。
4. 透过数字无线通讯科技设备，建构「行动办公室」，以使必须经常外勤之人员，得以透过无线通讯设备，随时调阅数据并方便业务联系。
(五) 人员训练
1. 以团队方式，将受训学员打散分组，建立团队学习环境。
2. 由传统讲师单向授课方式，改由小组学员主动就业务与讲师进行讨论，增进知识交流。
3. 开设创意培养课程，并鼓励非专业背景学员参与学习专业课程。
4. 开设价值工程相关课程，培养学员系统绩效评估概念。
以上所述为我国目前因应趋势，所主要采用之「知识管理」方法，虽或各级机关在方法内容有所不同，但基本并无踰越上述范围。倘若细究上述方法内容，发现方法不外当前企业流行之「全面质量管理」、「学习型组织」、「网络e化」、团队建立，及工程界流行之「价值工程」，其中部份与知识管理若合符节，部份则不脱传统矫治官僚病象方法。
任何政策皆反映当时所有利害关系人组成之「样态」，政府从事知识管理时亦然。因此，吾人不妨反向思考，前述方法多集中在「破除机关本位主义」，以及「建立制度化知识累积与应用场域」。目的在于，破除本位主义，才能达到知识散布；建立制度化的学习场域，才能帮助平日孤立执行业务的行政人员，能够将习得的知识与以系统化的累积与整理，同时透过制度化的学习机制，方便机关成员应用该项知识。
但事实上，「本位主义」与「无法系统化累积知识」仍是政府机关从事知识管理，最难以解决的部份。其理由在于，如果没有诱因，机关间不会主动分享知识，而没有针对行政人员业务做系统性评估，行政人员不愿也不会将本身习得之知识予以系统化累积与整理。
因此，吾人必须思考，绩效评估是否在解决「本位主义」与「无法系统化累积知识扮演重要角色?本文将在下文做深入阐述。
二、 绩效评估对知识产权的影响
如本文第二部分所述，绩效评估在政府内部划定了业务疆界，建立了以考核项目为主的「势力范围」。在范围内，机关可以整合资源、交易资源、精炼工作技能，进而采取「最佳策略」赢得或保持优势地位。这种策略与资源配置，就形成机关内部「业务知识」与「资源使用」的产权。
随着绩效评估所造成的优劣势地位持续存在，机关将进一步强化对于自身财产权的使用与主张，因而导致机关在工作方法上的创新，及机关间本位主义的加重。
然而与「法定机关业务职掌」(形式上的业务分工)所造成的本位主义不同，机关在绩效评估机制下，会更「精挑细选」本身所擅长的业务，并重视该业务相关知识与资源的使用，因而所形成的本位主义，也是一种「专业判断」后的本位主义。这种本位主义虽然会妨碍知识分享，但未必有碍整体组织效率。
相反的，机关法定业务职掌只是为机关划定一个固定不变的管辖权行使范围，机关无法挑选，也无法改变。换言之，机关在法定业务职掌上的绩效表现，并不会带来任何利益，因为那是机关「本来就该做的事」。在没有利益又无法自由改变的情形下，机关将选择固守「地盘」，尽力推掉非法定业务职掌的工作，并以最低技术水准(不失误犯错)从事该项业务。
因而如果现行法定业务分工的官僚组织架构不变，机关因为缺乏诱因与动机，将不会考虑本身专业能力与资源是否符合业务需要，更不会寻求以更有效率的方法从事执行工作。但是在绩效评估的诱因与奖惩机制的影响下，机关为保持优势就必须慎选自己擅长的工作，也必须不断改进执行方法与善用资源。
但若更进一步来看，各机关各自精炼知识并不等于全体政府绩效的提升，甚至因为资源竞逐反而造成「内耗」。举例而言，企业内部研发部门与营销部门经常意见相左，1990年代苹果计算机公司计划开发新一代麦金塔计算机。研发部门希望可以提高计算机的处理速率与稳定性，营销部门却希望坚持产品区隔，最高决策者综合意见后，推出高性能、高价位，采封闭架构的第四代麦金塔计算机，结果业绩一落千丈，因为当时的个人计算机需求是以开放架构的平价计算机为主。
因此，机关首长或者更高层主管，必须在资源竞逐上扮演「仲裁者」的角色，透过决策，确保机关在精炼本身知识与争夺资源时，仍能朝整体政府希望的目标前进，甚至朝「正向」累积知识与从事创新。
三、 知识的分享与散布
由于绩效评估在机关间与机关内部造成竞争的紧张关系，因而对于知识的分享与散布将造成一定的影响，而这种影响在机关内外有所不同。
机关内，虽然受评估者者与评估者间，存在「信息不对称性(information asymmetry)」，但绩效评估者在评估时，除非与受评估者私下勾结，必将要求受评估者「坦诚以告」。为了降低与评估者的期望落差，受评估之执行业务人员除了必须清楚评估指标的内容，也必须设法提高业务执行的效率。由于评估标准将逐年提高，执行人员也必须以更有效的方式达成目标，或者放弃旧业务创造新业务领域。这种创新活动，会因为机关间的竞争，而在机关内达到深化学习的效果，但因此种知识「个人原创性」过高，在未标准化前，仅能由业务执行者透过「师徒制」方式分享和传递。
机关外，由于「知识」是机关在绩效评估制度中占据有利地位的重要「资产」，因此机关会将「知识」当作「财产权」般经营，从而增加知识分享与散布成本。成本增加，将反映在政府总体绩效表现的下降，甚至机关过度「经营」本身专有知识的结果，导致高额的「沈淀成本」出现，反而限制政府的决策。
因此，行政首长必须同时扮演「仲裁者」与「带领者」的角色，既要监督机关间的竞争，又要促使机关竞争朝向政策目标，而绩效评估就是行政首长必须善用的工具。因为透过绩效评估机制的画界作用，将维持机关间的竞争关系，而透过设定评估指标，可使机关朝向政策目标努力。但若行政首长没有善用指针设计引入政策目标或没有扮演公平的裁判，绩效评估也可能导致「目标错置(displacement of goal)」的现象，形成政府失灵的危机。
四、 创新的选择与责任机制
绩效评估在本质上是鼓励机关创新，而且根据创新的成效给予奖励。然而在创新上，还有三个重要意涵:创新的方向、创新的发动，以及创新的责任。
行政首长可以透过绩效评估，赋予机关创新的方向，但评估过程是决策者与执行者不断对话的过程，双方以各自的观点就指针所代表的政策目标内涵，做出各自的诠释。因此，如果指标与机关期望差距过大，或机关能力无法承担，则绩效评估可能遭致机关抵制而无法达到创新目的。
再者，绩效评估并不会直接产生创新，而是机关为了在绩效评估中占据优势地位，或者为了达成绩效评估不断提升指标水平的要求，而必须以更有效率的方式执行业务，或做根本上的改变。因此，创新的发动者在于机关，或受评估的对象，如果绩效评估的压力消失(停止评估或指标提高到机关难以达成的水平)，创新的活动也可能停止。因而，绩效评估虽能诱发创新，但无法有助于创新的延续，如要延续创新，然有赖组织文化的改变。
绩效评估将创新责任赋予机关，创新成功，机关与行政首长获利最多，若创新失败，则是全体的损失，尤其管理人员责任尤大。结果吾人可以发觉一个现象，政府通常只公布好的绩效评估结果，而且极少公布评估过程，失败的政策更缺乏相关的评估。事实上，失败的政策未必没有贡献，失败可能是政治面的因素，政策本身可能仍有值得参考之处。
参、 结论:绩效评估的未来
综上所述，本文虽属初探，但以为绩效评估在政府从事知识管理工作上，仍有值得参酌之处，有待后续研究的持续探索:
第一、绩效评估本身是一种「生产知识」的活动，政府应该将过程中所产生的「知识」，当作一种重要的资产，不但作为政策规划的基础，更应作为行政人员学习业务处理技术的数据库。但这种附着于个人、流动无形的知识如何与僵硬缺乏弹性的组织结合?特别是，如何帮助最高决策者依据绩效评估所生产的知识，作出正确的仲裁、设定新的政策目标，都有待学者努力。
第二、绩效评估背后的「控制」价值观，造成绩效评估本身的限制。换言之，除非绩效评估的本质改变，否则机关或者接受评估的执行人员，仍会将绩效评估视为是「负面」评价的活动。因而，机关在评估压力下，会改善本身工作或创新，但不会追求最佳的工作方式，只会追求指针分数的最高。这种负面评价对于知识管理的负面效果有多强，是否会严重到妨碍创新。仍有待进一步研究。
第三、当机关将知识与资源当作机关本身的财产，而加以仔细计算以创造附加价值时，是否是对于「公共利益」的一种伤害?例如社会局发现照顾独居老人政策，将使社会局在绩效考核上，永远居于劣势，情况又无法在短时间内改变时，若社会局希望终止照顾独居老人政策，要如何处理?
绩效评估的相关研究仍在发展，在不同绩效评估制度设计下，受评估者策略选择，也将是未来研究的重点。吾人也希望，透过绩效评估制度设计的改进，可以有助于政府内部的知识管理。
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发布: 2009-6-17 09:28 查看: 234次
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