构建科学的政府绩效评估体系


专家观点
  • 专家: 国家人事部政府绩效研究专家 桑助来
  • 专家: 国家行政学院教授 李习彬

【李习彬】:各位网友大家好,非常高兴有机会和大家进行交流。

【桑助来】:各位网友好,非常高兴和大家一起来探讨一下建立科学的政府绩效评估体系的问题。

[李晓明]:桑助来教授,人事部出台这样一个政绩评估体系,出发点、着眼点是什么,请给我们介绍一下。

【桑助来】:我们研究建立科学的政府绩效评估体系课题,主要是为了贯彻落实科学的发展观和正确的政绩观,为深化干部人事制度改革,推动政府管理的科学化,提供理论支持,为地方政府绩效考评提供一个框架。

【李习彬】:政府绩效评估关系到政府能否完整准确的履行其职能,关系到国家经济与社会发展以及每一个公民的福祉,大家都很关注。政府绩效评估的开展是整个政府管理创新的一部分,关系到科学发展观的落实和和谐社会的构建,如何开展好值得深入探讨和实践探索。

[sophia1280]:请问这个体系用何种方式避免官员们刻意经营政绩工程?

【桑助来】:一是体系的制定本身要科学,要全面、系统地考评各级政府的政绩,既要设计经济指标,又要有社会发展、环境建设指标;既要考虑到当前,又要着眼于长远的绩效。二是要有科学的评估方式,不仅要上级考评下级,而且要让人民群众充分地参与到政府绩效的考核中,将人民满意作为政府绩效评估的一个重要的标准。

[我为峰]:您觉得在这个体系指定过程中最大的困难在哪儿?最后又是怎么克服的呢?

【桑助来】:政府绩效评估体系的制定从根本上讲,是一个长期的理论研究和实践的过程。首先要对科学的发展观的精神实质有一个深刻的理解和把握,要以科学的发展观为指导;其次,要紧密地结合中国的国情,对各地区经济、社会发展的状况进行认真的研究;第三,对现在的政府职能有一个恰当的定位,要体现政府职能转变的要求;第四,要借鉴国外先进的政府绩效评估的理论和方法。

[风火轮]:李习彬教授,地方政府部门重经济发展、经济指标,轻视社会事业和公共服务的倾向应该如何改变?

【李习彬】:像这个问题提到的改变,可以通过完善政府绩效评估的指标体系来加以纠正,比如考核指标体系当中增加关于社会管理和公共服务方面的内容和比重,当然这只是一个方面。另外从政府的工作计划的制定和审查通过,像人民代表大会审查通过,从这个方面来进行事先的矫正,也就是全面的落实科学发展观,注意“五个统筹”,应该说是更有效的手段。所以从这里可以看出政府绩效的改善,特别是政府全面正确的绩效不是考核出来的,而是应该由整个政府管理的创新来保证。从这个角度可以看出,我们应该把原来的政府绩效评估改为绩效管理,可能更为有利。
国外政府绩效评估发展的思路可供借鉴。国外政府绩效管理的一个重要来源是企业的全面质量管理。全面质量管理的理论认为,企业产品的高质量不是靠产品质量检测出来的,而是靠各方面的人员、从影响产品质量的方方面面(包括设计、工艺和管理等)和产品质量的方方面面(包括产品购置前的适用性论证和售后服务等)、以及从原材料进厂到售后服务的全过程保证的。政府绩效的提高也是一样,仅仅注重绩效评估也不行,而应包括为改善政府绩效而开展的广泛的工作,还应包括绩效评估结果的利用——查找问题、分析原因、解决问题,相互学习、取长补短。这样,就应该由过去主要关注绩效结果的评估,扩展为影响绩效的各方面及全过程的全面管理。

[你是风儿我是沙]:桑教授,你对江苏省政府万人评议行风的效果怎么评价?

【桑助来】:我们这个课题组对江苏南京搞的万人评议政府有一个专门的子课题进行研究。我觉得这是政府绩效评估的一个很好的形式,现在万人评政府在全国其他省市也搞过,应该说为公民参与政府绩效评估提供了一个现实的途径,这是非常有意义的。下一步,主要就是要对这种评议的形式更加强针对性,让老百姓对政府的政绩,有更全面的了解,政府在设计问卷的时候,要考虑信息不对称的问题。另外要将这种形式规范化、制度化,提高评议的效率和效果。

[当代人]:评估系统能上升到法律的作用吗?

【李习彬】:一旦比较成熟以后某些方面比如说人大和政府内部的考核应该通过立法来保证,这也是政府依法行政的一部分,也是人民依法监督政府的一部分,人大行使对政府监督的一部分。一些发达国家都有这方面的例子,像美国都有这方面的立法。当然像有一些考核,比如说社会组织对政府的考核,就未必立法。

[安全出口]:请问这个评估体系与国外的政府评估体系比有什么不同吗?

【桑助来】:我们这个评估体系借鉴了国外在绩效评估方面的一些有益经验,但在具体的指标设计上,有很大的不同。国外一些机构对地方政府的绩效评估,主要考评政府的财政管理、资金管理、信息技术、人力资源管理等情况。一般不涉及经济增长方面的指标,也不涉及一些廉政方面的指标,这是我国的国情与社会发展阶段同发达国家的区别造成的。但是在公共服务、社会管理等方面,一些指标也是相同的。

[大刺猬]:桑助来教授,政府听证会是有助于提高政府绩效呢,还是使政府效率变得低下?

【桑助来】:政府听证会是一个很好的吸收群众意见,使群众参与政府决策的形式,只要设计的科学合理,会提高政府的绩效。现在的问题不是要不要听证的问题,而是将那些确实需要听取群众意见的问题拿来听证。另外,在选取群众参与的方式上,如何来创新,扩大群众的参与面,而且要在决策时充分考虑群众的意见。

[快活三]:李教授,你们所说的政府绩效评估重视的是结果还是过程?

【李习彬】:绩效评估本身是重视结果的,因为绩效本身就意味着政府行为最后的结果。但是政府绩效的提高必须通过工作的改进来保障,从某种意义上讲,绩效评估也是为了促进政府工作的改进,所以政府绩效评估往往是既评绩效结果也评工作改进的过程,像欧盟的政府绩效评估通用框架是一个很好的范例。该通用评估框架含政府工作改进和绩效结果两部分,其政府工作改进部分包括政务过程与方式方法的改进、领导者能力的提高、人力资源开发、战略与规划、工作伙伴关系改善等五个方面。
另外需要注意绩效结果应该是最终的结果,也就是说为老百姓带来方便利益的结果,比如说公共基础的建设(道路、桥梁建设、公共卫生事业发展、植树造林等),政府的投入多少是需要考核,比如目前我国的农村义务教育、公共卫生投入太低,政府要改进绩效,需要增加投入,但是更重要的是要看投入之后的最终的效益如何,为老百姓带来了多少实惠,比如道路建设是否使老百姓的出行更加方便了,老百姓就医难、收费高的问题解决了没有,植树成活率是多少,投入产出之比是多少,几年来有没有改进。

[黎莘]:嘉宾:政府绩效评估的核心是什么?评估的标准如何把握?

【桑助来】:政府绩效评估的核心,一是要有一套科学的评估指标体系。指标就是导向,科学的指标能引导各级政府将工作的重点和注意力放在落实科学发展观上,促进经济社会全面发展;反之,如果指标设计失当,就会造成地方政府片面追求某一方面的政绩,出现形象工程、政绩工程。其次,评估的方式也很重要,一套指标体系不会自动的发生效力,而是要通过一定的途径和形式来考评。从目前来看,要特别重视改变过去单纯的自上而下的、封闭式的评估模式,而引入外部评估机制,让人民群众充分参与绩效评估体系。

[就是不让好好说话]:有句老话,群众眼睛是雪亮的,一人一票比任何方法都科学,你同意这种说法吗?

【李习彬】:政府绩效评估可以有不同的主体,比如政府内部上下级之间的评估、自己对自己的评估、人大的评估、社会独立组织的评估等等,当然从最根本上来讲是人民的评估,就是看人民是不是满意。当然人民的评估可以通过多种途径来表达,比如各种评估主体都可以通过民意的调查或者是一些统计数据来反映人民的意见、反映人民对政府绩效的评判。当然人民对政府绩效的评估除了正常的绩效评估之外,还有其他的途径,实际上选举就是一个途径。

[丛林漫步]:嘉宾,在你们的“科学的政府绩效评估体系”中,民意占多大比重啊?感觉你们那个指标太多,太复杂。

【桑助来】:从根本上讲,对政府绩效的评估,民意占的比重应该是百分之百。有些指标需要直接从群众调查得来,有些是从一些统计数字得来,但所有指标的设计都是从民意的导向出发的。至于指标的多少,复杂的程度,当然从操作的角度来看,是越简单越好,但政府绩效是一个非常复杂的问题,对它的考评需要从不同的角度、不同的层面来测量。

[宋公明]:嘉宾,要进行政府的绩效评估,是不是应该首先规范政府的行为?

【李习彬】:你说的对,必须首先规范政府的行为,这样绩效考核的目的才能达到。要切实地提高政府绩效不能急功近利,要下决心加强管理基础工作,开展政务规范化研究。
目前我国政府,管理基础工作非常薄弱。许多工作的开展,还停留在经验型管理阶段。经验型管理中实际工作的随意性大,行政成本和社会成本高,管理的效果、效率和效益难以保证,绩效不稳定,宝贵的经验也难以传授和继承,从而造成行政工作的连续性差,常常因人员的变动而改变和波动。这种经验型管理,不仅障碍政府绩效的提高,也使得绩效考核难以深入。因此,要深入地开展绩效管理,必须改变政府工作的经验管理状态,下决心、下力气开展政务规范化研究——研究每种职能应通过哪些业务来落实,每项业务应该如何开展——程序、标准、规则等。
开展政务规范化研究,能够发现“三定”方案中政府职能的模糊、含混、交叉和疏漏之处,有利于政府职能的完整准确落实。规范化研究提供了将宝贵的管理实践经验知识进行系统地总结、提高和理顺工作关系的机会,因而能够显著地提高政府管理水平、全面地增进政府绩效。明确的工作程序和标准,也为对每一项政府业务绩效的适时评估创造了条件,从而可以深化和细化政府绩效评估。实际上,在我国现时,政府机构大力政务规范化研究,对于促进制度建设和依法行政、加强政府内部的知识管理、改进公务员在职培训、建设学习型政府、克服电子政务建设中的“重电子、轻政务”的通病,都具有极其重要的现实意义。

[灌水螳螂]:我认为,不同地区不同发展水平不同的发展资源环境的政府基本不可能用你们的一套什么评价指标体系来划一评估的。我主张:评价他们的发展思路发展计划和具体实施效果就足够了。

【桑助来】:我也主张在具体指标的应用上,应根据各地不同的发展状况来修正,不一定要套用一个评估指标体系,但基本原则是相同的。因为考评本身就是一种导向,一种动力,考与不考,是不一样的,科学的考评体系及设计的原则,在各地区是基本一致的。我国目前的状况,对政府的绩效问题不是研究多了,而是研究不够,不是考多了,而是考评不到位,甚至是缺位。

[宋公明]:嘉宾,是不是应当先弄清政府的职责之后再说绩效?

【李习彬】:确实应该是这样。首先政府应该做它应该做的事,政府的职能首先要明确合理,然后才能谈绩效,不合理的政府职能谈不上正确的绩效,比如说不合理的过多过滥的审批,这种政府行为谈不上绩效,这些绩效应该是负的绩效,这种工作做得越多越糟糕。

[风火轮]:请嘉宾介绍一下,如何处理政府效率与公平的关系,韩国60年代经历了一段高速发展时期,也是注重效率,但干了许多违法的事,不过回过头来看,许多韩国人却很肯定这一段经济的发展,对朴正熙也给予截然不同的评价。嘉宾怎么看?

【桑助来】:效率和公平都是政府绩效评估要考虑的问题,西方国家在传统的评估上一般将政府绩效考评的内容归结为“三E”(economic/efficiency/effectiveness/经济性、效率性、效能性),但近二十年来,又加了一个“E”(equity公平性)。我们现在提出科学的发展观,提出构建和谐社会,就开始重视社会公平问题,我们的指标设计中,将就业问题、社会保障等问题放在非常重要的位置来考虑。

[智商有点低]:政府绩效考评就是在作表面文章、作秀,不是吗?

【李习彬】:对政府的绩效如何评估应该认真研究,积极探索,但现时对政府绩效评估的效果不能期望过高,不能操之过急。
现实中影响我国政府绩效的有多方面的因素,如政治与行政体制的缺陷(其中最重要的是民主参与不够、公共权力缺乏监督和制约),政府一些基本政策存在偏差(其中最突出的是利益分配的欠公平),严重制约着政府、特别是地方政府工作的改善和绩效提高,而体制改革改革和一些基本政策的调整难度很大,不是短时间内能够完美解决的。这么说不是打击开展绩效管理(评估)的积极性,而是要人们(政府和公民)要有理性、合理的预期,否则,不切实际的过高的期望之后必然是失望,甚至失去信心。
政府绩效评估是期望提过绩效评估来改进激励机制、竞争机制、监督机制、责任机制,属于政府运行机制优化的范畴。从系统组织整合理论角度看,这种运行机制的优化可以在一定程度上弥补一些管理体制方面的缺陷,但由于运行机制在体制基础上发挥作用,管理体制上的缺陷不可能从运行机制优化中得到完全、持久的补偿,更不可能得到根本性的纠正。
从更广的视野看,我国现阶段政府管理面临的是一个具有8个纵深层次的创新,而绩效评估仅属于运行机制层次之中的一部分。了解绩效评估与更广泛的政府管理创新之间的关系,有利于客观地预估开展绩效评估中会遇到的各种制约因素,从而有利于采取恰当、可行的措施并做出合理的预期。

[泾渭流波]:权力维系着自己的利益,如何让官员接受科学评估?不会把他们逼急了吧?

【桑助来】:建立科学的政府绩效评估体系和政绩考核标准,是中央提出来的,这是大势所趋,搞政绩评估对各级公务员有压力,也是动力,评估的目的是为了更好地提高公共管理的效率,形成科学的目标导向,优化行政资源配置,使政府更好地为人民服务,这是符合各级官员和全国人民的利益的。

【李习彬】:除了对政府绩效的系统评估之外,应该开展对一些单项政府决策或者政策的评估,比如某一个公共工程项目、一个大的社会活动、一些具体政策的评估。要对这种决策、政策的出台进行评估,比方说它的内容和制定程序是否合法,是否曾经问政于民(老百姓事先知道不知道,同意不同意),决策和政策实施的结果(绩效)老百姓是否满意,以便总结经验教训或追究责任。

[宋公明]:嘉宾,我们有共同语言。首先要规范政府行为,杜绝行政权力侵入具体民事及商务活动等权力滥用行为。

【桑助来】:依法行政、规范政府行为,这是绩效评估中要考虑的一个非常重要的问题,政府绩效评估本身包含着群众对政府行为的监督,现在许多地方在搞政府绩效考评中将群众的投诉列为重要的一点。政府行为的规范要通过多种方式,考评是一个有效的手段。

[赤县农夫]:嘉宾,政绩评估如何实施,实施中有什么监督机制来确保评估的科学性准确性?

【李习彬】:对不同的评估主体应该有不同的监督约束机制。比方说政府部门对下级的评估或者自我评估,像这种评估本身也是政府行为的一部分,也应该受到评估,未来应该纳入法治的轨道。而社会独立组织对政府绩效的评估,其评估的科学性、合理性、准确性自然也会受到社会公众的评判,这里实际上就会有市场机制发挥作用,也就是说如果他们评估的合理性、科学性、准确性太差,这些组织将来评估工作的开展就难以得到社会的资助。

[泾渭流波]:嘉宾,是否考虑过把网络作为绩效评估的平台?

【李习彬】:网络作为一个现代的通讯交流的平台也应该成为绩效评估的平台。

[赤县农夫]:一个科学的评估体系重要,但更重要的如何确保能执行下去。嘉宾以为如何?

【桑助来】:什么是科学的评估体系,在这里我想多说一点。有些人往往把评估体系简单地归结为指标体系,这是两个概念,指标在整个评估体系中固然很重要,但如果没有其他配套地体系,再好的指标体系也是空谈。我理解的科学的评估体系至少包括这么五个方面:
一是绩效评估的理念体系,在政府管理中,首先要树立以绩效为导向的理念,要对绩效全面地了解,绩效是政府在依法行政、依法履行职责所产生的结果,最终要体现在促进经济社会发展,体现在人民满意上。
二是绩效评估的指标体系,指标是政府绩效内容的表现形式。
三是绩效评估方式体系。有好的指标,也要有好的考评方式,才能达到好的效果。
四是绩效评估的组织体系。包括实施的机构、体制、评估主体的选择等。
五是绩效评估的制度体系。包括统计制度、财政制度、干部人事制度、政务公开制度等。
只有这些体系条件都具备,科学的指标才能落到实处。所以说,绩效评估是一个系统工程,既是一个技术问题,也是一个制度体制问题,我们要从这两方面来完善,来建立符合中国国情的政府绩效评估体系。

[钻牛角尖]:人事部专家桑助来、李习彬教授好!政绩评估有评估体系本身的问题,更有与之密切相关的评估环境问题。请问与之相关的评估环境即评估的政治氛围问题,中央如何着手解决或改善。譬如“多数人沉默”现象,不说真话问题,搀和个人主观情感意识等等问题。说到底,这些问题不是评估技术问题,而是官员的思想作风问题,是一个政治问题,放大了看是执政党的执政能力问题。而这类问题并不是政府绩效评估本身的问题,但如果不考虑这类问题,在哲学上又将陷入“形而上学”。如此“政府绩效”将如何去面临?谢谢。

【李习彬】:你说得很对,政府绩效评估像任何工作的开展一样都与环境密切相关。前一阶段以及当前政府绩效评估中存在着一些问题就与我国当前的政治与行政体制缺陷相关。政府绩效评估深入有效的开展有赖于政治与行政体制改革的深入。

[Nopro]:绩效评价具有重要的导向作用,如何保证评价的客观性、准确性?

【桑助来】:评价的客观性和准确性,也就是科学性的问题。一是要以科学的调查研究为基础,绩效评估技术性、科学性很强,需要进行全面地、系统地调查研究和分析,充分借鉴国内外的成功经验;二要推进政府绩效评估民主化,政府绩效非常复杂,很难将所有的方面都量化和精确计算,只有通过评估方式的创新来弥补指标体系的不完备。从各国的经验来看,只有一个开放式的评估体系,吸取社会和群众的智慧,才能保证评估的客观、准确。三是要推进政府绩效评估的制度化、法制化,一项工作只有不断地在实践中推动、总结,才能不断地提高、完善,这就需要将这项工作制度化,并逐步并入法制化的轨道。

【李习彬】:感谢人民网强国论坛给我提供这次与网友交流的机会,感谢各位网友的提问,很高兴在网上和大家交流,你们提出的很多问题值得我们认真思考,也欢迎大家在下面和我继续交流,再见。

【桑助来】:今天晚上与各位网友进行了很好的交流,我感谢大家给了我很多的启发,提了很多建设性的问题,我的回答也是一个学习的过程,有些可能不是很恰当,请网友谅解。有些问题由于时间关系,还没有回答,我带回去继续思考,政府绩效评估问题,在我国既是一个老问题,也是一个新问题,发展的潜力很大,要达到科学化、民主化、制度化,还有很多工作要做,有许多理论和实践问题需要认真研究,但我觉得这是一个发展方向,对政府体制改革和干部人事制度改革,具有重大意义。希望大家进一步关注和思考这个问题,以后有机会愿继续向大家请教,谢谢大家。


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