［摘要］本文从理论和实践相结合的角度对建立政府绩效管理制度进行探讨，认为构建政府绩效管理制度框架要适应我国的基本国情、基本的政治制度、组织制度以及行政管理的基本规律；应当遵循科学性、系统性、先进性、合法性、实践性的要求，形成绩效目标、责任体系、运行机制、绩效评估、绩效提升等要素组成的基本框架。同时，应坚持科学理念、统筹协调、理论引导、典型示范、与时俱进，扎实推进政府绩效管理制度的有效实施。
［关键词］绩效管理；政府改革；绩效评估
胡锦涛总书记在第十七届中央纪委第二次全体会议上的讲话中指出，“要加快实行政府绩效管理制度”。温家宝总理在政府工作报告中多次要求“推行政府绩效管理制度”。中央《关于深化行政管理体制改革的意见》对推行政府绩效管理制度也作出了部署。加快建立政府绩效管理制度的任务十分重要和紧迫。近几年，理论界及实际工作者对推进我国政府绩效管理制度作了积极的研究和探索，取得了可喜的成果，福建省也在适应改革开放要求、推进海峡西岸经济区建设的进程中，努力实践政府绩效管理制度，经过一段时间的探索，已初见成效。本文拟结合工作实践，对建立政府绩效管理制度基本框架作一些理论探讨，以期呼应中央的要求和对实际工作的推进。
一、构建政府绩效管理制度框架的基本原则
框架是指事物的组织、结构。政府绩效管理制度的基本框架，是指构成政府绩效管理制度的基本要素和组织结构。这种组织结构应当适应我国的基本国情、基本的政治制度和组织制度，遵循行政管理的基本规律。具体地说，笔者以为应遵循以下几个方面的要求：
1.遵循科学性的要求。科学性反映事物发展变化的内在规律。科学性的要求是构建政府绩效管理制度基本框架的核心。遵循科学性，一是要以科学发展观来统领，体现科学发展的价值取向，反映科学发展的具体要求；二是要严格遵循行政管理的基本规律，科学配置管理资源，优化管理要素，简化管理流程，降低管理成本，讲求管理的综合效应。
2.遵循系统性的要求。系统性反映事物的完整状态及各部分之间的关联。绩效管理是一项系统工程，是各种管理要素的组合，也是各种管理技术和管理机制相互联系、相互作用，综合形成一个有机的系统。遵循系统性，要以系统的理念、系统的方法来构建绩效管理的制度框架，统筹考虑制度框架的各个组成部分，考虑系统的纵向延伸和横向排列，注重多项管理技术的集合，注重运作机制和工作方式的联系。
3.遵循先进性的要求。先进性反映事物的发展方向和水平。遵循先进性，一是要注重学习借鉴人类文明的一切优秀成果，特别是学习借鉴发达国家政府绩效管理的有益经验，扬长避短，汲取精华；二是政府绩效管理制度框架的设计要有前瞻性，适度超前，在了解把握现行行政管理态势的基础上，注重把握行政管理的发展趋势，运用先进的管理技术手段，使政府绩效管理制度框架既反映中国特色，又跻身于世界先进的行列。
4.遵循合法性的要求。合法性反映事物发展运动的规范。遵循合法性，就是要使所构建的政府绩效管理制度框架适应依法治国基本方略的要求，体现法治精神，形成尊重法律、崇尚法律、信仰法律的氛围。政府的一切权力来自法律授权，政府的一切行政内容和行政程序必须合法，政府的管理活动要在法制的轨道上运行，实现有法必依，违法必究。
5.遵循实践性的要求。实践性反映事物发展变化的客观实在。一切事物都是一定时间、空间条件下的产物。构建政府绩效管理制度框架，要紧密联系我国政府管理的实际，贯彻解放思想、实事求是、与时俱进的思想路线。遵循实践性，一是要强调可行性。整个制度在管理实践中切实可行，既能反映管理工作客观实际的需求，又能对实际管理工作有效的促进；二是要实践检验。实践是检验制度是否有效的唯一标准，要善于总结实践中的有益经验，同时通过实践发现制度的缺陷和不足，不断改进和完善。
二、政府绩效管理制度框架的基本构成
政府绩效管理制度的基本构成到底包括哪些要素，目前全国还没有统一的模式。借鉴国际上发达国家政府绩效管理的有益经验和专家学者们的理论建议，根据福建省政府绩效管理的实践探索，笔者以为，政府绩效管理制度的基本框架应有如下要素构成：
1.绩效目标目标是指想要达到的境地和标准。绩效目标是政府绩效管理制度的核心。美国“国家绩效评鉴委员会”曾对绩效管理做了这样的界定：“使用绩效评估信息帮助建立绩效目标，分配并优先配给资源，通知管理者确定或改变目前的政策或项目方向以满足制定的目标，并报告是否成功地满足了这些目标”。可见，绩效目标在绩效管理制度中的重要地位。绩效目标的设定是绩效管理制度的重要环节，因为其内容的设定反映了行政管理工作的本质特征和价值取向。现阶段在目标设定上要充分体现科学发展观的要求，体现和谐社会的构建，体现依法行政的推进，体现服务型政府的建设。从福建省的实践看，在目标设定中要把握好这几个方面：一是要从政府及其部门的职能职责出发，来设定反映科学发展的绩效目标，体现政府所具有的经济调节、市场监管、社会管理、公共服务四大职能及其发挥职能、履行职责的绩效；二是要突出重点来设定绩效目标，这个重点就是中央和地方的工作大局和中心任务。福建省近几年在绩效管理中突出了海峡西岸经济区建设和生态省建设的绩效目标，有力促进了有关方针政策的落实；三是绩效目标的设定既要体现质，也要体现量，是质和量的统一；既要有一定的高度，也要切实可行，通过努力可以达到，避免绩效目标过高或过低，做到张驰有度；四是绩效目标的设计要符合实际，可操作可测量，便于考核和评估。
2.责任体系绩效目标设定以后，要进行有效地分解和落实，明确工作责任、质量、时限，形成目标分解体系和责任落实体系。建立责任体系的本质就是管理活动中人力资源的有效配给，这种有效配给在一定条件下起着十分关键的作用。在实际工作中，责任体系的建立应把握好三个方面：一要建立责任分解制度，按照政府层级关系，自上而下进行责任分解，使每一项政府绩效管理目标落实到相关的责任单位和责任人，形成责任体系；二要建立责任公示制度，把绩效目标落实的责任人和责任单位在一定范围进行公开，既便于管理活动的有效展开，又有利于加强社会各界的监督；三要建立责任追究制度，明确违反制度所必须承担的责任以及追究的办法和措施，确保工作目标的落实。
3.运行机制机制是指一个工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式。建立高效、透明、顺畅的行政运行机制是政府绩效管理制度的重要组成部分。这种运行机制的构建要充分体现党的十七大关于建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构，形成结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制的要求。笔者以为，在实践中应把握好以下几个方面：一是建立科学民主的决策机制，确保行政决策的正确有效；二是强化政府执行力，进一步改革行政审批制度，加强行政流程改造，加快电子政务建设，改善行政管理，提高行政效能；三是加强行政监督和监察，充分发挥监察、审计等监督部门的作用，特别要加强执法监察和效能监察，促进依法行政，确保政令畅通。总之，要着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政运作机制。
4.绩效评估绩效评估是绩效管理制度的重要环节，是对管理绩效的考核和评价。绩效评估的实际运作主要是构建好绩效评估指标体系、评估方法体系、评估结果运用体系。福建省从2004年开始，对所有的设区市政府和省政府组成部门及直属机构开展绩效评估，主要采用指标考核、公众评议和察访核验相结合的方法进行。在指标考核方面，对设区市政府设置了30个考核指标，既有经济发展指标，又有社会、文化发展等方面的指标，特别是把环境绩效、民生绩效作为重点指标。这些指标把科学发展观的要求具体化、度量化。在公众评议方面，每年两次由统计调查部门组织人大代表、政协委员、管理与服务相对人、相关部门和基层单位、城镇居民、企业经营者进行抽样调查，对政府及其部门的行政能力、履职情况、服务水平、勤政廉政等情况进行评议，充分反映民意。在察访核验方面，由纪检监察机关不定期地组织相关人员，通过现场察访、跟踪项目、查核数据等方法，对被评估单位履行职责、服务态度、工作作风、办事效率等状况进行明察暗访。把三种方法采集到的数据和信息通过一定的统计方式进行综合和计算，得出量化的评估结果。这三种方法的实质是从三个维度对政府绩效进行测量，相对全面地反映政府及其部门的绩效状况。
5.绩效提升绩效评估之后，要充分运用评估的结果，采取有力措施，进行绩效改进和提升。在实践中，应把握好三个环节：一是绩效结果的分析，对评估结果应运用科学的方法进行深度分析，既要分析政府实施绩效管理的有效做法，又要认真查找评估结果所反映出的政府绩效管理的薄弱环节和不足，剖析原因，研究对策；二是改进措施的制定，对评估结果分析之后，要有针对性地制订整改措施，对存在的问题及时予以纠正；三是奖惩机制的实施，适时兑现奖励，追究责任，对作出突出贡献、绩效显著的单位及个人，给予表彰、奖励；对绩效差的给予通报批评，并采取适当组织措施给予处理，促进政府绩效管理持续改进和提升。
三、推进政府绩效管理制度的基本途径
当前，我国已进入改革发展的关键阶段，科学发展观实践的推进，和谐社会的构建，金融危机的应对，以及反腐倡廉建设的深入，都对政府管理提出新的更高的要求，面对这种新形势、新任务，要进一步加大行政管理体制改革的力度，加快推进政府绩效管理制度。笔者认为，推进政府绩效管理制度要把握好以下五个“坚持”。
1.坚持科学理念。政府绩效管理制度作为一种新的管理模式，突破了传统管理模式体制上的束缚。加快推行政府绩效管理制度，首先要解放思想，敢于冲破不合时宜的观念束缚，自觉地把思想认识从那些与科学发展观不相适应的观念、做法和体制中解放出来，从对马克思主义的各种错误和教条的理解中解放出来，从形形色色的主观主义和形而上学的桎梏中解放出来，把政府绩效管理制度放在加快行政管理体制改革、建立服务型政府的大格局中加以推进。
2.坚持统筹协调。推进政府绩效管理制度是一项长期的任务。党委、政府的高度重视和有力领导，是推进政府绩效管理的重要保证。从福建省实践看，这项工作之所以能顺利开展，关键在于福建省委、省政府把这项工作纳入政府的总体部署，加强统筹规划，省委常委会和省政府常务会议经常进行专题研究，省委书记亲自点题并及时给予工作指导，省长亲自主抓，实施“一把手工程”，并及时制定全省推进政府绩效管理制度的工作意见，健全工作机制，配备专门力量，加强业务培训，为推进政府绩效管理制度打下了坚实基础。
3.坚持理论引导。理论是行动的指南。推进政府绩效管理制度作为改革创新的时代产物，迫切需要加强理论研究，寻求智力支持。实践呼唤理论指导，理论也渴望实践支撑。要把理论与实践紧密结合起来，从实践中来，再回到实践中去，不断发挥理论指导的作用。注重发挥学术理论研究的优势，积极组织课题攻关，实现理论升华。通过召开全国性的理论研讨会，交流实践经验和理论研究成果，促进政府绩效管理制度扎实推进，全面提升各级政府的施政能力和水平。
4.坚持实践探索。如何建立政府绩效管理制度，关键在于实践，在于大胆探索，在不断实践创新中积累经验，开辟道路。目前，开展政府绩效管理与评估的地方越来越多，各具特色，亟待从中央到地方共同加以研究和探索，抓好典型示范的培育和推广，充分发挥典型示范的引导、辐射作用，以点带面，点面结合，整体推进，并从实践探索中选择比较成熟的管理模式和比较统一规范的做法在全国推行。
5.坚持与时俱进。与时俱进作为马克思主义精髓，是我们解决前进道路上遇到一切困难和问题的法宝。必须把与时俱进的精神和要求贯穿于政府绩效管理实践的全过程。政府绩效管理制度构建本身就是与时俱进的产物。随着形势的发展和改革的深入，政府绩效管理又会遇到新情况、新问题，更需要贯彻与时俱进的精神，应用现代管理的最新成果和最先进的科技手段，持续提升工作水平，努力使政府绩效管理制度这朵改革开放大潮中的浪花绽放得更加绚丽多彩！（来源：中工网 作者：电子科技大学经济管理学院博士研究生、全国政府绩效管理研究会副会长）
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发布: 2010-2-23 17:24 查看: 454次
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