提示：西方政府绩效责任的理论和实践表明:绩效责任是政府绩效管理实施的基础、运行的保障和成功的关键。要完善中国的政府绩效管理制度，关键在于建立和创新绩效责任机制，即实现政府绩效的指标化、义务化和问责化。
一、绩效责任理论：当代西方政府绩效管理理论的新发展
在西方政府绩效管理的理论与实践中，绩效责任机制创新是一个非常重要的内容。纵观西方政府绩效管理的发展过程，政府绩效管理的责任化是一个非常重要的发展趋势。
从词源上来讲，绩效和责任的关系十分密切。优尔(Uhr)认为，政府责任(Accountability in Government)的词源可追本溯源到公共财政支出必须是可核实的与可控制的这一要求。［1］也就是说，对公共财政支出的绩效评估是政府责任的原初涵义。
随着西方公共管理改革运动的深入发展，对政府的绩效评估逐步走向责任化，也就是将绩效固化为政府的责任，通过问责机制强化对政府绩效的评估与管理。在西方绩效管理理论中，也开始逐步出现“绩效责任”这一重要概念。保罗?托马斯(Paul G. Thomas)认为，“协同政府”(Joined-up Governments)的兴起是推动政府从“服从责任”( Compliance Accountability)走向“绩效责任”(Performance Accountability)的重要因素。［2］一些公共管理学者将绩效责任作为政府责任的一个重要类型，如罗伯特?本恩(Robert D. Behn)将责任分为三类：财政责任(Accountability for Finances)、公平责任(Accountability for Fairness)、绩效责任(Accountability for Performance)。［3］美国行政学者詹姆斯?W?费斯勒、唐纳德?F?凯特尔认为，对行政机构的控制目标可分为财政责任、程序责任和项目责任：财政责任是最传统的，通过研究财务往来情况的记录，控制者可以发现常见的腐败现象，在确定哪些支出是合法的以及确保立法机构维护其财权；程序责任涉及机构如何执行他们的任务；项目责任集中在结果上，即项目是否实现了法定的目标？保罗?托马斯(Paul G. Thomas)在其著名的责任二分法(Accountability Dichotomies)中，将规则/服从责任与绩效/结果责任(Procedural/Compliance Accountability Versus Performance/Results)作为一对重要的责任范畴。［4］罗伯特?本恩(Robert D. Behn)则根据绩效评估的360度反馈理论(360-Degree Feedback)，提出了360度绩效责任理论。［5］人们不仅仅被他们的等级制上司所评估。他们也被他们的下级、同级以及他们工作团队的其他人评估。同时，他们还被内部和外部的顾客以及内部和外部的供应者所评估。在一个组织里，360度反馈创造了360度的责任。人们不仅向他们的老板负责，还要向他们的下级、同事、团队成员、顾客和供应者负责。他们向他们自己的、个人的“责任环境(Accountability Environment)”中的每一个人负责。同样的，公共管理者和公共机构不仅仅向他们的政府层级中的上级负责。如果我们要创造绩效责任，那么，我们需要接受这样一个原则：在公共机构的责任环境中的每一个人都有一些帮助提高绩效的责任。
在西方绩效责任理论中，绩效责任化有三个重要的逻辑环节：第一个环节是绩效的指标化。也就是通过一系列的指标，将绩效变为可以测量与可以比较的结果。第二个环节是是绩效的义务化。也就是将绩效作为政府及其公务员应该承担的一种法律义务，这种法定义务或者是需要向立法机关汇报，或者在绩效合同中予以设定。没有绩效、绩效不彰即被视为没有承担或没有履行好法定义务。特别是在公共服务的供给中，绩效是一种重要的法律义务。凯文?肯斯(Kevin P.Kearns)指出，在多元松散的公共服务供给体系中，保持责任制的现有途径是基于委托-代理理论的，因而主张这样一些责任手段，如竞争性投标、绩效合同、授权质量控制、结果测量、项目评估和独立财政审计。这些责任工具聚焦于服从，并且从狭义的角度定义责任：要求服务提供者对支出和行为负责，以确保他们与法律、规制和合同安排相一致。［6］第三个环节是绩效的问责化。因为绩效成为政府及其公务员的法定义务，那么，绩效也就相应成为对政府及其公务员进行问责的重要标准。英国的富尔顿报告认为，责任管理就是要“使个人和单位对已得到尽可能客观评价的绩效负责”。它的实现依赖于“在政府部门内部确认或建立责任单位―这些单位的产出能够被尽可能客观要加以考核，同时，这些单位中的个人则可以个人的名义对自己的绩效负责”。［7］正是通过这三个环节，绩效责任机制通过制订一系列的绩效指标，把政府的整体责任巧妙地转化为政治官员和公务员的个体责任，因而具有了极强的操作性和实用性。
二、绩效责任机制：当代西方政府绩效管理的实践创新
绩效责任机制是建立公共部门对结果负责的机制，实行“结果导向型管理”(Outcome-oriented Management)或“基于绩效的管理”(Performance-based Management)。政府部门履行的职责和从事的活动十分庞杂，所追求的目标多样化且具有弹性特征，使得公共部门目标设定和管理绩效的评价十分困难，因此导致责任机制的不完善。因此，明确绩效管理目标并在此基础上强化责任机制，是当代政府绩效管理的一个重要趋势。
政府必须承担绩效责任，要就自己工作的结果向相应机关承担结果责任。绩效责任机制包括绩效合同制度、绩效报告制度、绩效审计制度等等。在西方国家的政府绩效管理实践中，绩效问责机制的主要代表有两种类型。
第一类是美国的基于立法监督的绩效责任机制。随着立法机关日益关注行政项目结果，1993年，美国国会通过《联邦政府绩效和结果法案》，要求政府机构定期向有关国会委员会提交结果导向报告。
第二类是英国的基于决策与执行分开基础上的绩效责任机制。英国执行机构的绩效责任机制较有特色。英国设立执行机构，承担政策执行和服务提供的职能，通过明确管理目标而强化了结果责任机制。执行机构履行职责的依据是主管部制定的“政策和资源框架文件”，其主要内容包括：“政策本身；执行政策所需的资源；应该达到的目标和工作结果；管理者履行职责被赋予的自主权限；敏感政治问题出现时处理的方式和程序。”2000年后，工党政府开始颁布“公共服务协议”，执行机构相应与主管部长签定“服务供给协议”，其管理目标和工作结果的要求进一步规范化。在明确管理目标的基础上，执行机构负责人对运营状况承担个人责任。其方式主要有两种：第一，在回答议会有关委员会的质询时，执行机构负责人有义务“依据框架文件，为自己的工作绩效和结果进行说明和辩护。”按照英国传统的“匿名原则”，文官不直接就其在决策和执行中的角色向议会承担政治责任。依然属于文官的执行机构负责人在议会公开抛头露面，意味着责任机制的重大变革。第二，执行机构负责人实行为期3年左右的合同期，期满进行新一轮的竞争上岗。如果完成既定目标不理想，就难以继续担任领导职务。
三、绩效责任在政府绩效管理中的重要作用
绩效责任在政府绩效管理中居于十分重要的地位，可以说，绩效责任是政府绩效管理实施的基础、运行的保障、成功的关键。
绩效责任是政府绩效管理实施的基础。绩效责任是建立在政府绩效评估基础之上对政府部门及其公务员进行责任追究的一种活动，对政府官员既具有激励功能，也具有很强的约束力。通过绩效的责任化，政府的绩效目标就成为了政府的基本法律义务，能够更好地促使政府部门及其公务员积极工作、认真履行职责。
绩效责任是政府绩效管理运行的保障。绩效责任通过政府绩效评估与政府问责的结合，不仅通过绩效评估考察了政府的工作效果，还依据绩效结果对政府及其工作人员进行问责，从而给政府提高绩效造成一种法定的、持续的压力，保障政府绩效管理能长期、持续的正常运转，而不会出现“搞不搞绩效评估一个样，年年搞绩效评估都一样”的情况。绩效责任是对政府进行监督的一种新的方式，它是依据绩效指标对政府进行的一种监督，是一种更高层次的监督。
绩效责任是政府绩效管理成功的关键。绩效责任是政府必须履行的一种责任，这就很好地防止了政府官员因为“怕出事”、“不出事”而出现行政不作为的“懒政”现象。以问责作为约束，使绩效成为政府工作应该达到的基本要求，否则就要承担相应责任。只有政府对其行为的效果承担了责任，才能保证绩效管理落到实处，否则，绩效管理只是一句空话。
四、创新绩效责任机制，完善中国政府绩效管理制度
完善中国政府绩效管理制度，关键在于建立绩效责任机制。
首先，要实现政府绩效的指标化。绩效指标是对评估政府绩效的前提。绩效指标应该是一个高质量的、客观的公共部门绩效的标志。鉴于政府绩效评估的复杂性、绩效与责任之间的复杂关系，绩效管理应聚焦到政府部门履行职能情况的评估上面来，从而适当缩小绩效评估的战线，提高绩效评估的实际效果。绩效指标应根据政府部门履行的特定职能与公务员承担的具体职责来确定。要从责任化和可问责的角度出发，科学设定政府部门的绩效评估指标。对政府部门绩效评估的指标，应集中于该部门的重点工作和主要职能，包括本部门职责、部门工作目标、年度计划、向社会承诺的重点工作、上级下达专项任务的完成情况等方面的指标。一般以5-7个核心绩效指标为宜，便于考核，也便于问责，其它指标仅作为参照指标即可。
其次，要实现政府绩效的义务化。使绩效成为政府的法定义务是绩效管理成功的关键。一是要完善中国政府绩效管理与评估的法规体系。在充分调查研究的基础上，出台《政府绩效管理与评估条例》，在全国公共部门推广政府绩效管理与评估制度。完善审计法规体系，出台《绩效审计法》。二是要实行政府部门绩效报告制度。近期，政府部门绩效成果主要向行政首长报告。从长期来看，应建立政府向人大的绩效报告制度、绩效预算制度与绩效审计制度。三是在政府部门推广战略规划、绩效计划与绩效合同。政府部门要有战略规划和绩效计划。绩效计划是实现绩效目标的行动计划，包括实现绩效目标的组织保证、工作计划、组织成员个人发展计划、绩效改进的行动计划等等。要通过绩效协议规范对政府部门的管理，绩效协议首先要明确组织或个人的工作任务和责任，工作任务与责任确定的基本依据是部门设立的有关法规、职位说明书中的工作概述和工作标准等等。绩效协议中还应明确单位或个人履行职责应该达到的具体标准或指标，包括定性指标、定量指标和项目目标等等。
最后，要实现政府绩效的问责化。要建立政府绩效报告的定期公开发布制度，便于公众及时获取政府部门的绩效信息。要把政府绩效水平作为启动问责程序的重要原因。要建立以绩效为基础的预算制度、实行绩效与财政预算拨款挂钩，以强化立法机关对行政机关的绩效监督。
参考文献：
［1］Uhr John. Redesigning Accountability：From Muddles to Maps［J］. Austrialian Quarterly，Winter 1993：1-16.
［2］［4］B. Guy Peters，Jon Pierre. Handbook of Public Administration［M］. SAGE Publications. 2003:551-552.
［3］［5］Robert D. Behn. Rethinking Democratic Accountablity［M］. Brookings Institution Press. 2001:6，196-217.
［6］［7］Kearns，K. P. Managing for Accountability：Preserving the Public Trust in Public and Nonprofit Organization［M］. San Francisco：Jossey-Bass.1966. (作者系国家行政学院公共管理教研部教授、博士)
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发布: 2010-6-16 16:51 查看: 321次
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